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2 UNE GESTION PLUS FLEXIBLE DES PERSONNELS
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2 UNE GESTION PLUS FLEXIBLE DES PERSONNELS
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2.- Une gestion plus flexible des personnels En principe, les agents des entreprises publiques, quelle qu'en soit la forme juridique, relèvent d'un régime de droit privé, c'est-à-dire du code du travail. En l'absence de statut général commun à l'ensemble des entreprises publiques, le Conseil d'Etat a en effet précisé, dans son avis du 16 mars 1948, que leur gestion devait s'exercer conformément « aux méthodes et aux usages suivis par les entreprises industrielles et commerciales de droit privé » . Leurs personnels sont en conséquence soumis au droit commun du travail, à l'exception toutefois du dirigeant et du comptable, si celui-ci a la qualité de comptable public. La multiplication des dérogations et aménagements particuliers apportés à ce principe conduit, en réalité, à en nuancer fortement la portée. La première des exceptions concerne les entreprises dites « à statut », dans lesquelles les conditions d'emploi et travail des salariés sont définies non par des conventions collectives, mais par un ou plusieurs actes réglementaires. Les agents de ces entreprises, qui comptent notamment la SNCF, la RATP et les industries électriques et gazières (EDF et GDF), sont de l'ordre de 550 000, soit près de 50 % des effectifs des entreprises publiques. La seconde dérogation concerne les fonctionnaires qui bénéficiaient de ce statut avant la transformation de leur service administratif en entreprise publique. C'est notamment le cas de La Poste, dotée du statut d'exploitant national et juridiquement considérée comme un EPIC depuis la loi du 2 juillet 1990 précitée, qui compte encore près de 270 000 fonctionnaires. Le statut des fonctionnaires en place a également été maintenu lors de la constitution de France Télécom en exploitant national par la loi du 2 juillet 1990, puis de sa transformation en société anonyme par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 relative à la réglementation des télécommunications. Dans son avis du 18 novembre 1993, le Conseil d'Etat a en effet considéré qu'il était possible de conserver des fonctionnaires au sein d'une personne morale de droit privé dès lors, notamment, que l'entreprise remplit des missions de service public définies par le législateur. France Télécom conserve ainsi près de 140 000 fonctionnaires, soit environ 42 % des effectifs du groupe. Les personnels des entreprises publiques relèvent donc de régimes juridiques variés et le plus souvent distincts de ceux des entreprises privées - seuls 20 % de leurs effectifs sont en définitive soumis au droit commun du travail -, ce qui constitue indéniablement une réelle source de complexité dans leur gestion courante. M. Michel Bon a rappelé à ce titre que « les frais de personnel, dans une entreprise qui, comme c'était le cas de France Télécom, emploie des fonctionnaires, non seulement ne sont pas flexibles, mais sont promis à croître régulièrement au fil des augmentations du point de la fonction publique. Bien sombre était cette double perspective de recettes qui allaient baisser fortement et rapidement et de dépenses vouées à rester stables, pour ne pas dire plus ! » Confrontée à de lourdes évolutions de son environnement concurrentiel et technologique, France Télécom a engagé une politique active de reconversion de son personnel, dont M. Jean-Louis Vinciguerra 16, ancien directeur financier, a rappelé l'ampleur lors de son audition : « La société, je vous le rappelle, venait de la téléphonie fixe et souffrait de sureffectifs considérables. Pourquoi ? Tout simplement pour des raisons d'évolutions technologiques. Il faut en effet se rappeler que le passage des commutateurs électromécaniques aux commutateurs électroniques a rendu obsolète le travail de dizaine de milliers de personnes. Les anciens commutateurs étaient d'immenses machines composées de roulements à billes dans lesquels les agents mettaient de l'huile. Au total, près de 50 000 personnes ont donc dû être reconverties. France Télécom avait le choix, et, en effet, elle aurait pu ne rien faire. Quelles en auraient été les conséquences ? Elle serait aujourd'hui une entreprise centrée sur le fixe, en déclin, avec un chiffre d'affaires en décroissance de 5 à 10 % par an, et sans capacité de réagir face à ses grands concurrents européens qui, un jour ou l'autre, finiront par racheter Cégétel ou Bouygues. En bref, France Télécom serait une société sans avenir et avec d'énormes sureffectifs. France Télécom (...) était [donc] confrontée à une équation extraordinairement difficile. Elle l'a résolue en trouvant des relais de croissance dans les nouvelles technologies des télécommunications - le mobile, l'Internet et les transmissions de données - et en créant un ensemble paneuropéen. Cette démarche a en outre permis de reconvertir plus de 50 000 fonctionnaires en cinq ans, performance exceptionnelle. Tous ces fonctionnaires, provenant essentiellement de la branche réseau, qui allaient sur les poteaux ou qui mettaient de l'huile dans les roulements à bille des commutateurs, sont devenus des hommes de marketing et des responsables clientèle. L'effort de formation, vous l'imaginez bien, a été gigantesque. Au total, 8 000 à 10 000 personnes par an ont changé de métier ». Outre le défi considérable qu'elle a pu représenter en termes de gestion des ressources humaines, cette démarche, dont votre Rapporteur souligne le caractère très positif, a par ailleurs permis de dégager d'importants gains de productivité. Entre 1995 et 2001, les effectifs consacrés au réseau de téléphonie fixe ont par exemple décru de 50 %, tandis que le trafic doublait sur la même période. Aussi M. Michel Bon ne considérait-il pas comme « décisif » le statut des fonctionnaires, au regard précisément de l'importance des efforts consentis par le personnel et des gains de productivité réalisés pendant cette période : « Le changement intervenu au sein de l'entreprise a été considérable. (...) En six ans, 70 000 salariés, soit plus de la moitié des personnels, ont radicalement changé de métier, ce qui représente un effort gigantesque et, à ma connaissance, sans équivalent dans l'histoire économique française. Il est évidemment plus facile de mettre au chômage 10 000 personnes et d'en réembaucher 2 000 correspondant au nouveau profil des postes que de reconvertir les salariés... Ce fut un énorme travail, et je dois rendre grâce aux salariés de l'avoir accepté. Voilà peut-être d'ailleurs un message d'optimisme pour une éventuelle réforme de l'Etat. Cette évolution a permis - et cela me fournit l'occasion de répondre au passage à vos questions relatives au statut des fonctionnaires - une intense croissance de la productivité de l'entreprise, qui a doublé en six ans, si on l'exprime de la façon habituelle, c'est-à-dire en calculant le nombre de clients par salarié ! C'est en ce sens que je ne considérerai pas comme décisif le statut des personnels fonctionnaires. Je vois peu d'entreprises privées, avec tous les moyens du privé, qui soient parvenues à doubler leur productivité en six ans ! C'est une avancée gigantesque... Vous pourriez m'objecter que si nous l'avons fait, c'est parce que nous partions de très bas. Je vous répondrai en vous rappelant que France Télécom avait été continûment bien gérée par mes prédécesseurs, avec l'appui d'un corps d'ingénieurs solides, puissants et efficaces. C'est donc bien un effort gigantesque qui a été consenti et ses fruits n'en sont pas moins impressionnants ». A un degré moindre, cette évolution est également perceptible à EDF, dont les effectifs sont passés de 119 000 en 1991 à 112 000 en 2002, et qui, selon M. François Roussely, « n'a, à aucun moment, relâché son souci de productivité qui trouve son prolongement dans l'évolution des tarifs, (...) les plus bas d'Europe ; au cours des années 1997 à 2002, ils ont diminué de 14 %, transférant sur nos clients 7,5 milliards d'euros de pouvoir d'achat ». On observera cependant que plusieurs opérateurs européens ont, eux, choisi de renoncer au statut de fonctionnaire pour l'ensemble de leurs agents. C'est notamment le cas, en matière de services postaux, pour les Pays-Bas, l'Italie, la Suède, la Finlande, la Grèce ou le Portugal. De même, dans le secteur des télécommunications, M. Jean-Louis Vinciguerra a fait observer, lors de son audition, que « dans les autres pays européens, Deutsche Telekom, British Télécom, KPN ou Telefonica, en même temps qu'ils étaient introduits en bourse et que leurs activités étaient ouvertes à la concurrence, ont pu ajuster leur masse salariale et ne se sont d'ailleurs pas privés de le faire. » Tout en conservant aux fonctionnaires leur statut, plusieurs de nos entreprises publiques ont choisi de recruter, de façon croissante, des personnels sous statut de droit privé, dès lors que cette possibilité leur était offerte, afin de disposer de davantage de souplesse dans la gestion de leurs charges d'exploitation. France Télécom avait la possibilité de recruter des fonctionnaires jusqu'au 1er janvier 2002, en application de l'article 29-1 de la loi du 2 juillet 1990 précitée : seuls 1 200 agents étaient dotés de ce statut sur les 136 000 recrutés pendant la période 1995-2001. S'agissant de La Poste, l'article 31 de la même loi prévoyait que « lorsque les exigences particulières de l'organisation de certains services ou la spécificité de certaines fonctions le justifient, les exploitants publics peuvent employer, sous le régime des conventions collectives, des agents contractuels, dans le cadre des orientations fixées par le contrat de plan ». Ces dispositions, ainsi que celles des contrats conclus avec l'Etat, pouvaient sembler a priori exclure que des contractuels puissent être embauchés pour des emplois permanents occupés par des fonctionnaires. Toutefois, constatant qu'elle appartient à un secteur très intensif en main d'œuvre peu qualifiée et que le salaire brut moyen des fonctionnaires est supérieur de 33 % à celui des contractuels d'exécution, La Poste a tiré parti de la relative imprécision des textes pour multiplier les recrutements de contractuels. Lors de son audition, M. Jean-Paul Bailly a ainsi souligné que « La Poste n'embauche aujourd'hui que très peu de fonctionnaires (...), elle recrute essentiellement des agents de droit privé », son « personnel comptant 320 000 personnes, dont près d'un tiers est contractuel ». Ceux-ci représentent en effet près de 25 % des effectifs totaux et 85 % des embauches d'agents d'exécution entre 1996 et 2000. RECRUTEMENTS DE LA POSTE ENTRE 1996 ET 1999
Source : Rapport particulier de la Cour des
Comptes sur la gestion des personnels de >>>>>B L'EMERGENCE PROGRESSIVE D'UNE CULTURE DE COMPETITIVITE
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