Pendant longtemps, l'organisation des services publics en France a reposé sur un schéma simple : un puissant opérateur national en situation de monopole, une conception très extensive des missions de service public, une intervention constante de l'Etat dans la gestion interne des entreprises.

Dans ce modèle, les entreprises publiques constituaient en quelque sorte des prolongements de l'Etat, lequel exerçait des missions tout à la fois régaliennes, d'actionnaire, de garant de l'intérêt général, de régulation, et de promoteur de politiques industrielles. En effet, comme l'a rappelé M. Elie Cohen ¹, directeur de recherches au CNRS et ancien administrateur de France Télécom, « tant que nous avions des monopoles nationaux verticalement intégrés, réalisant l'essentiel de leurs opérations sur le territoire national, la confusion des différentes casquettes de l'Etat ne posait guère de problèmes ».

Cette conception typiquement française, qui amalgamait les notions de secteur public, de monopole et de service public, a été remise en cause par le choix de l'ouverture à la concurrence, opéré sous l'impulsion de l'Union européenne. Progressivement, l'idée selon laquelle le monopole constitue le seul modèle pour gérer des services publics est devenue intellectuellement anachronique et économiquement critiquable.

S'il paraît effectivement peu efficient de construire plusieurs réseaux - pour les lignes ferroviaires, les télécommunications ou l'électricité - qui, du fait de leurs rendements croissants, présentent un caractère de monopole naturel, il paraît justifié de soumettre à la concurrence les opérateurs des services en réseaux, dès lors qu'ils sont séparés des gestionnaires de l'infrastructure.

L'ouverture à la concurrence, « constitue la clé de la croissance », comme l'a rappelé devant la commission, M. Mario Monti ², commissaire européen chargé de la concurrence, en ce qu'elle permet d'une part de proposer une offre diversifiée de produits et de services à des prix plus bas au consommateur, mais également de faire bénéficier de ces baisses de prix les entreprises intermédiaires qui peuvent à leur tour répercuter dans leurs processus de production les gains de productivité.

Pour s'en convaincre, il n'est que d'observer les évolutions tarifaires intervenues depuis quelques années sur certains marchés. Selon le rapport de la Commission européenne de janvier 2003 sur le marché intérieur ³, la libéralisation des industries de réseaux aurait permis de réduire de moitié le prix d'une communication téléphonique et de 41 % les tarifs aériens. L'ouverture à la concurrence a ainsi constitué, comme l'a souligné M. Edmond Alphandéry ⁴, ancien ministre de l'économie et des finances et ancien président d'EDF, « un excellent moteur » pour les entreprises publiques, en ce qu'elle « oblige à penser les problèmes différemment », à « gérer les coûts et à rechercher davantage de souplesse ».

Cette ouverture ne signe pas, bien évidemment, la fin des « missions de service public ».

M. Mario Monti a d'ailleurs déclaré qu'« il serait faux de présenter la libéralisation et la concurrence d'une part, et les exigences de service public et de service universel d'autre part, comme des notions antagonistes et conflictuelles ».

L'article 86 du Traité de Rome prévoit en effet expressément la possibilité pour les Etats membres d'accorder des droits spéciaux ou exclusifs à des entreprises publiques ou privées afin que celles-ci remplissent des missions liées à des services d'intérêt économique général (SIEG). Ce monopole ne doit pas dépasser ce qui est strictement nécessaire au bon fonctionnement du service public. Dans son article 16, le Traité d'Amsterdam a par ailleurs consacré la place des SIEG « parmi les valeurs communes de l'Union » ainsi que le rôle qu'ils jouent « dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale ».

Enfin, suite aux conclusions du Conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002, la Commission a été invitée à proposer une directive-cadre permettant de définir et renforcer les services d'intérêt général. Son Livre vert du 21 mai 2003 permet d'esquisser cette définition commune et de poser la problématique de leur évaluation, de leur organisation et de leur financement.

La Commission a donc cherché à promouvoir une libéralisation « contrôlée », c'est-à-dire une ouverture progressive du marché accompagnée de mesures protégeant l'intérêt général. Cette libéralisation a été variable selon les secteurs.

Elle a été très rapide dans le secteur des télécommunications.

En application de la directive n° 96-19 du 13 mars 1996, transposée en droit français par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996, l'ouverture est désormais totale depuis le 1^er janvier 1998. Une autorité administrative indépendante, l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), a été instituée afin de veiller à l'application de l'ensemble des dispositions juridiques, économiques et techniques qui permettent aux activités de télécommunications de s'exercer librement.

La concurrence est aujourd'hui bien établie sur la plupart des segments du marché, les concurrents de France Télécom détenant désormais 35 % des parts de marché sur le trafic longue distance, 52 % du parc des mobiles et 60 % des accès Internet.

En outre, des progrès significatifs ont été accomplis dans l'accès à la boucle locale de l'opérateur historique, dans le cadre fixé par le décret du 12 septembre 2000. A la suite de mises en demeure répétées de l'ART, France Télécom a présenté le 14 juin 2002 une offre de tarifs de location qui semble permettre aux opérateurs concurrents de mettre en place des activités économiquement viables, et devrait conduire à terme à une réduction des tarifs des appels locaux.

Enfin, afin de transposer le deuxième paquet de directives adoptées par le Parlement européen et le Conseil le 7 février 2002, l'avant-projet de loi sur les communications électroniques prévoit notamment de renforcer les pouvoirs de sanction et d'enquête de l'ART.

La démarche d'ouverture des services postaux est intervenue plus tardivement. La directive n° 97/67/CE du 15 décembre 1997 a défini les caractéristiques du service universel postal que doivent garantir tous les Etats membres ⁵ et délimité le champ des services qui peuvent être « réservés » à l'opérateur en charge du service universel - c'est-à-dire sous monopole - selon des limites de poids et de prix destinées à être abaissées dans l'avenir. La directive a par ailleurs fixé un calendrier pour la poursuite d'une libéralisation graduelle du secteur postal.

Ces dispositions ont été transposées par l'article 19 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 25 juin 1999 et le décret n° 2001-122 du 8 février 2001 relatif au cahier des charges de La Poste. En France, les services réservés à La Poste comprennent les envois de correspondance d'un poids inférieur à 350 grammes et dont le tarif est inférieur à cinq fois le tarif normal pour un envoi du premier échelon de poids (0,50 euro), soit le périmètre le plus large de services réservés autorisé par la directive.

Le calendrier d'ouverture du marché à la concurrence, tel que le prévoit la directive 97/67 CE, modifiée par celle du 10 juin 2002 (2002/39), est le suivant :

Dans un avis motivé du 27 juin 2002, la Commission a conclu que l'indépendance fonctionnelle prévue par la directive de 1997 entre l'autorité réglementaire nationale et l'opérateur postal n'était pas assurée. Le dispositif de régulation retenu par la France doit donc être réexaminé. Il fait l'objet d'un projet de loi qui devrait être déposé au Sénat prochainement. Il s'agit essentiellement d'élargir les compétences de l'ART au secteur postal et de revoir les services réservés à La Poste.

S'agissant des transports ferroviaires, la directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991 visait d'abord à assurer la séparation, au moins comptable, de la gestion et de l'exploitation des infrastructures de transport. En outre, elle impliquait, pour les Etats membres, d'accorder des droits d'accès et de transit internationaux. Elle a été transposée par la loi du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France (RFF), qui consacre la séparation organique du propriétaire de l'infrastructure et de son exploitant.

Par ailleurs, en application « du paquet ferroviaire » adopté le 13 mars 2001 par le Conseil des ministres et le Parlement européen, le fret ferroviaire international est désormais ouvert sur le réseau transeuropéen depuis le 15 mars 2003, et RFF chargé de l'attribution des sillons.

Le deuxième paquet ferroviaire adopté le 23 janvier 2002 prévoit par ailleurs la libéralisation totale du fret international en 2006 et l'autorisation du cabotage en 2008, c'est-à-dire l'activité des transporteurs sur des voies secondaires nationales.

L'ouverture du marché de l'électricité, qui a certainement donné lieu aux débats les plus longs au niveau communautaire, repose d'une part sur la libéralisation des marchés de la production et de l'importation de l'électricité, et d'autre part sur l'ouverture des réseaux de transport et de distribution pour rendre effective cette libéralisation.

La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité prévoit notamment l'accès des tiers aux réseaux réglementés par la création d'une entité autonome au sein d'EDF, le réseau de transport de l'électricité (RTE), chargé de gérer les lignes à haute et très haute tension, un régime d'autorisations et d'appels d'offres pour la production, la création d'une autorité de régulation indépendante - la Commission de régulation de l'électricité (CRE) - et la possibilité pour les consommateurs dits « éligibles », dont la définition est appelée à s'étendre progressivement, de se procurer librement de l'électricité auprès du producteur de leur choix.

Le seuil d'éligibilité a été fixé dans un premier temps à 16 gigawattheures (GWh), puis abaissé à 7 GWh par le décret n° 2003-100 du 5 février 2003. Le marché français est ainsi ouvert à la concurrence à hauteur de 37 % (soit près de 3 000 sites). EDF conserve plus de 83 % de parts de marché sur la partie ouverte à la concurrence.

LOI DE 1946 SUR LA NATIONALISATION  DE L'ELECTRICITE ET DU GAZ

OUVERTURE A LA CONCURRENCE DES TELECOMMUNICATIONS

OUVERTURE A LA CONCURRENCE DES SERVICES POSTAUX

OUVERTURE A LA CONCURRENCE DES TRANSPORTS FERROVIAIRES