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B UN CONSEIL D'ADMINISTRATION SANS POUVOIR
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B UN CONSEIL D'ADMINISTRATION SANS POUVOIR
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B.- UN CONSEIL D'ADMINISTRATION SANS POUVOIR Nécessaire contrepoids à l'autorité et à l'autonomie de la direction, le conseil d'administration constitue, comme votre Rapporteur l'a déjà souligné, un organe stratégique de la gouvernance des entreprises publiques. Pourtant, tout au long de ses travaux, la commission a constaté qu'ils avaient souvent été dépossédés de l'essentiel de leurs attributions. Elle a ainsi été sidérée d'apprendre qu'ils n'avaient pas toujours été consultés, loin s'en faut, sur des décisions stratégiques pourtant capitales. · S'agissant d'EDF, pour les acquisitions internationales réalisées par le groupe, l'information et la consultation préalable du conseil paraissent, dans plusieurs cas, avoir été réduites à leur plus simple expression. S'il reconnaissait que « le conseil d'administration [...] a été amené, beaucoup plus souvent, [qu'à France Télécom] à se prononcer sur les opérations, du moins sur leur principe », M. Nicolas Jachiet 40, ancien chef du service des participations et ancien administrateur d'EDF a affirmé que « dans de nombreux cas, les investissements ont été faits par EDF international, filiale d'EDF, et la décision précise était prise après accord des ministres compétents et du conseil d'administration d'EDF international, sans nécessairement passer en conseil d'administration d'EDF. » Ces propos ont d'ailleurs été confirmés par M. François Ailleret selon qui le conseil d'administration d'EDF étant « associé a priori à la définition de la stratégie de développement international, on considérait que lorsque l'affaire était dans la ligne stratégique définie par le conseil d'administration et passait dans l'enveloppe, cela valait feu vert du conseil d'administration ». De surcroît, lorsque ces décisions étaient soumises à l'examen du conseil d'administration d'EDF, cela n'était en règle générale que « par le biais d'augmentations de capital de sa filiale EDFI », comme l'a expliqué M. Alain Martin 41, administrateur représentant des salariés, c'est-à-dire le plus souvent après que les opérations ont été réalisées. Par exemple, le rachat du bloc de contrôle d'Edenor en juin 2001, pour un montant total de 1,2 milliard de dollars, alors que la situation macro-économique de l'Argentine s'était fortement dégradée depuis le début du mois de janvier, n'a été approuvé formellement par le conseil d'EDF qu'en novembre de la même année. En définitive, selon Mme Michèle Rousseau 42, commissaire du gouvernement, « l'opération Edison [a] été a priori le seul investissement important à avoir été examiné par le conseil d'administration d'EDF », M. Jachiet ajoutant à cet égard que celui-ci a été « amené à délibérer sur les accords avec Fiat puis, plusieurs mois plus tard, de nouveaux accords avec cette société. A cette occasion, deux conseils d'administration et un comité d'audit se sont même tenus en 24 heures. » Certes. Encore convient-il de préciser les conditions dans lesquelles a eu lieu l'examen de ce dossier. Lors de la réunion du conseil d'administration du 2 juillet 2001, l'un des représentants de l'Etat a en effet regretté que celui-ci ne soit « sollicité qu'à la fin du processus seulement » et que « le paragraphe de la délibération présentée au conseil autorisant la finalisation des négociations entre FIAT et EDF lui semblait superflu dans la mesure où ces négociations [étaient] achevées ». · Les dysfonctionnements constatés par votre commission se sont révélés plus graves encore s'agissant de France Télécom. Lors de son audition, M. Jean-Louis Vinciguerra a en effet affirmé qu'« deux reprises, à propos de NTL et Mobilcom, Michel Bon n'[a] pas jugé nécessaire de réunir le conseil », ce qui a été confirmé par la suite par M. Michel Bon, sans qu'apparemment cette situation n'ait l'air de l'émouvoir outre mesure : « il n'y a eu qu'une information ou une décision - je ne sais - a posteriori du conseil d'administration ». L'article 7 de la loi du 26 juillet 1983 et l'article 16 des statuts de France Télécom prévoient pourtant bien que celui-ci « détermine les orientations de l'activité de la société et veille à leur mise en œuvre » et « se saisit de toute question intéressant la bonne marche de la société et règle par ses délibérations les affaires qui la concernent ». Etait-il dès lors inconcevable de considérer que l'acquisition d'une participation dans le capital de Mobilcom, dont le coût s'élevait à 3,7 milliards d'euros et qui prévoyait au surplus la participation de France Télécom au financement de l'acquisition d'une licence UMTS, appartenait à ces orientations qui intéressent « la bonne marche de la société » ? Etait-il à ce point inimaginable de compter un investissement de 6,69 milliards de dollars dans NTL parmi ces «grandes orientations stratégiques, économiques, financières » sur lesquelles le conseil doit délibérer, en application de l'article 7 de la loi précitée, « avant l'intervention des décisions qui y sont relatives » ? C'est du moins ce que l'on pourrait être tenté de croire au vu des propos tenus par M. Michel Bon en réponse aux interrogations de votre commission : « Vous me direz qu'il n'était pas joli de ne pas en avoir reparlé au conseil d'administration (...). Je pense qu'il est erroné de voir en un conseil d'administration une sorte de mini-Parlement où l'on voterait à tout propos, pour établir des positions par rapport à une majorité ou à une opposition. C'est plus simplement un groupe d'hommes et de femmes qui s'efforcent de mener une entreprise là où ils pensent qu'il est bon de la mener ». Pour Mobilcom, ce n'est que le 3 mai 2000 que le conseil d'administration a été saisi de l'investissement, et dans des circonstances pour le moins cavalières, par une remise sur table, en « points divers » de l'ordre du jour, d'une résolution portant sur l'émission par France Télécom d'une garantie au profit de la société Mobilcom Multimédia de 3,7 milliards d'euros dans le cadre des appels d'offre UMTS en Allemagne. Ces situations ne semblent pas avoir surpris M. Michel Bon : « Si, au conseil d'administration de France Télécom, on votait assez fréquemment du fait de la présence des représentants du personnel, dans la plupart des conseils d'administration, on ne vote jamais. Le plus souvent, on se contente, si quelqu'un exprime un désaccord, d'en faire mention au procès-verbal. On est donc très loin de la démocratie représentative et ce serait une illusion d'optique que de penser que les entreprises sont gérées selon les modalités de la démocratie parlementaire ». S'il est vrai que le gouvernement d'entreprise diffère de l'exercice de la démocratie représentative, on fera observer qu'au vu des procès-verbaux du conseil d'administration communiqués à votre rapporteur, celui-ci a été assez loin de voter « à tout propos » sur les projets de la direction... Surtout, bien plus qu'un simple « groupe d'hommes et de femmes », le conseil d'administration d'une entreprise publique est d'abord le représentant des actionnaires ultimes, c'est-à-dire les soixante millions de citoyens-contribuables, qui détiennent, par l'Etat interposé, la propriété de ces entreprises. S'il en est ainsi, c'est parce que ces entreprises présentent un intérêt majeur pour la nation tout entière. Il est donc particulièrement choquant que le conseil d'administration puisse être ainsi mis à l'écart. Les arguments avancés par l'ancienne direction de France Télécom sur la formalité inutile que constituait sa saisine, dès lors que l'Etat avait accepté les opérations, ont plus qu'étonné votre commission. Ainsi, M. Jean-Louis Vinciguerra déclarait : « Le débat du conseil d'administration était biaisé dans la mesure où les administrateurs savaient que la décision avait déjà été prise par le ministre. Cette présence d'un actionnaire majoritaire et les modalités de ses prises de décision donnaient donc un caractère artificiel aux discussions du conseil, les administrateurs sachant que « la messe était déjà dite ». (...) Dans ces conditions, le conseil d'administration devenait une formalité ». L'explication est semblable pour M. Michel Bon : « Le jour où le ministre me disait qu'il était d'accord, que voulez-vous que fasse le conseil d'administration ? Quelle légitimité avait-il à aller à l'encontre de l'avis du ministre ? Aucune. (...) Lorsque le ministre avait déclaré qu'il approuvait une opération, la messe était dite, car les onze représentants de l'Etat n'allaient pas voter contre. Au pire, s'ils n'étaient pas d'accord, ils pouvaient démissionner ! » Pourtant, quand bien même l'accord du ministre aurait été obtenu - ce qui, on le verra, est loin d'avoir toujours été le cas -, ceci ne justifie pas de priver les organes délibérants d'un réel débat au cours duquel des observations, des oppositions ou des réserves auraient pu utilement être formulées sur les projets d'investissements. Votre Rapporteur ne peut dès lors que rejoindre les propos tenus par le directeur du Trésor, M. Jean-Pierre Jouyet 43 : « il faut bien avouer que certains dirigeants d'entreprises publiques ont tendance à s'adresser directement au ministre, à considérer qu'une simple visite dans son bureau vaut approbation du conseil d'administration. Or une telle démarche ne saurait tenir lieu d'approbation et n'en tiendra jamais lieu, que l'entreprise soit publique ou privée ». Ces carences graves sont cependant révélatrices des faiblesses que peuvent présenter aujourd'hui les conseils d'administration des entreprises publiques. Leur effectif, leur composition, leur fonctionnement méritent d'être revus 44. · En application de la loi du 26 juillet 1983, les conseils d'administration des entreprises publiques se caractérisent en effet par le nombre élevé de leurs membres 45. A titre d'exemple, celui de France Télécom en compte 21, auxquels s'ajoutent trois censeurs nommés par l'assemblée générale, le commissaire du gouvernement, le chef de la mission de contrôle économique, ainsi que les représentants de la direction, soit au total près d'une trentaine de personnes. · Le statut de personnalités qualifiées pose également problème. Dans la mesure où l'Etat ne détient pas la majorité des voix au sein des organes délibérants, elles apparaissent, à bien des égards, comme « une contradiction dans les termes », comme l'expliquait très clairement M. Elie Cohen : « L'Etat contrôlant majoritairement, voire à 100 %, une entreprise publique, il a besoin d'être majoritaire. S'il ne peut exercer son rôle d'actionnaire majoritaire, il a moins de pouvoir qu'un actionnaire minoritaire bien organisé dans une entreprise privée. Il a donc légitimement envie d'exercer son pouvoir. Pour l'exercer, il faut qu'il ait la majorité ; or, il ne l'a pas, puisque seul le tiers des administrateurs le représente directement. Il a donc la tentation de nommer des personnalités qualifiées, qui sont en fait des représentants de l'Etat. De surcroît, les personnalités qualifiées entretiennent parfois avec les entreprises publiques des liens en contradiction manifeste avec les responsabilités qui leur incombent en matière de contrôle. Et M. Elie Cohen de constater que : « non content de nommer des personnalités qualifiées qui sont des représentants de l'Etat, il le fait de la pire façon qui soit, car souvent il considère que c'est rendre service à l'entreprise que de mettre comme personnalités qualifiées, soit des fournisseurs, soit des clients de l'entreprise (...) ». · Le dernier problème majeur des conseils d'administration est celui du respect, en leur sein, de la confidentialité des débats. En application de l'article L. 225-37 du code de commerce, les administrateurs, ainsi que toute personne appelée à assister aux réunions du conseil d'administration, sont tenus à la discrétion à l'égard des informations présentant un caractère confidentiel et données comme telles par le président du conseil d'administration. Ce principe a été transgressé à de nombreuses reprises. S'agissant de France Télécom, M. Elie Cohen a en effet estimé qu'« un syndicat qui se sent moins lié par les règles de fonctionnement internes des conseils d'administration, SUD pour ne pas le nommer, a considéré qu'il était dans son rôle, dans son devoir et dans sa mission de porter sur la place publique les questions débattues. Progressivement, le conseil d'administration a été vidé de toute mission et de toute instruction réelle ». Si Mme Hélène Adam 46, représentante de la Fédération Sud-PTT a pour sa part assuré que « les administrateurs salariés n'ont jamais livré d'informations à caractère confidentiel à l'extérieur qui aient, soit mis en péril l'entreprise ou sa gouvernance, soit constitué des délits d'initiés », M.Michel Bon a confirmé que les représentants du personnel « n'observaient pas la règle de la confidentialité ». On peut dès lors comprendre aisément qu'il ait été parfois « assez difficile d'y débattre à l'avance d'hypothèses stratégiques dans la mesure où, dès le lendemain, ces dernières se retrouvaient publiées dans la presse, au risque d'en contrarier l'exécution ». Les conséquences en sont pourtant très graves dans le cas d'une entreprise cotée qui doit faire face à « une meute de spéculateurs aux aguets de la moindre information et prompts à l'utiliser pour faire aboutir leurs projets ». Dans d'autres entreprises publiques, telles que la SNCF ou EDF, il semble que ce principe ait été davantage respecté, M. François Roussely indiquant par exemple n'avoir « pas eu à connaître de problème de confidentialité avec les organisations syndicales au sein du conseil d'administration ». Il semble qu'il n'en ait pas toujours été ainsi, puisque selon M. Edmond Alphandéry, pendant qu'il exerçait la présidence d'EDF, la confidentialité était « insuffisante ». De ces situations diverses, il est certes difficile de tirer des conclusions générales sur le comportement adopté par les représentants du personnel dans l'ensemble des entreprises publiques. Il apparaît cependant que le principe même de leur élection peut être en contradiction avec le respect de la confidentialité, comme l'a fait valoir M. Michel Bon : « Il faut en effet mesurer (...) qu'il s'agit d'administrateurs élus par le personnel. Or, qui dit « élection », dit « compte rendu », « responsabilités vis-à-vis de ses mandants », et je vois mal comment un élu pourrait dire à ses électeurs : « maintenant que vous m'avez élu, circulez, il n'y a plus rien à voir... ». Honnêtement, cela me paraît assez difficile, et je pense donc que le système en lui-même - mais c'est une opinion toute personnelle - aboutit inéluctablement à un manque de confidentialité ».
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