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C LE CONTOURNEMENT DE L'ETAT ACTIONNAIRE
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C LE CONTOURNEMENT DE L'ETAT ACTIONNAIRE
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C.- LE CONTOURNEMENT DE L'ETAT ACTIONNAIRE L'ancienne présidence de France Télécom a mis en avant l'accord de l'autorité de tutelle pour justifier que le conseil d'administration n'ait pas été saisi de certains projets d'acquisitions. Cet argument ne tient pas. Le moins que l'on puisse dire est en effet qu'entre 1999 et 2000, les services du ministère des finances n'ont été que très imparfaitement informés des grandes décisions stratégiques prises par l'opérateur. Cette situation est d'autant plus grave que la transformation de l'entreprise en société anonyme avait considérablement allégé les contrôles auxquels elle était soumise. La disparition de l'agrément préalable pour toute acquisition ou prise de participation rendait d'autant plus nécessaire que la direction veille à ce que son actionnaire majoritaire, qui engageait dans France Télécom plus de 60 milliards d'euros 47, soit informé dans des conditions satisfaisantes des options qu'elle prenait. La direction de France Télécom semble avoir pratiqué à l'égard de son actionnaire majoritaire une information « sélective », au mieux incomplète, au pire inexistante, et dans la plupart des cas tardive et partielle. L'acquisition d'Orange elle-même, pourtant décisive pour le groupe et engageant des sommes considérables, n'a pu être examinée par l'Etat dans des conditions totalement satisfaisantes. Tout d'abord, l'entreprise n'a annoncé sa volonté de négocier avec le vendeur que tardivement, empêchant l'Etat de recruter une banque conseil - ce qui apparaissait plus que nécessaire au regard des enjeux financiers - et plaçant ses services dans la dépendance complète des informations transmises par France Télécom. De même, la dégradation relative des conditions de la transaction négociée à l'issue des dues diligences les 27 et 28 mai 2000, qui aboutissaient notamment à réviser de 1,2 milliard d'euros à la baisse la valeur d'Orange, n'a été portée à la connaissance du directeur de cabinet du ministre que quelques heures avant la réunion du conseil d'administration du 29 mai 2000 pour avaliser la transaction. Cependant, cette situation apparaît relativement satisfaisante quand on la compare aux circonstances ayant prévalu pour d'autres acquisitions. Ainsi, les services du ministère des finances ne semblent avoir été informés que quelques heures avant leur lancement des projets de prise de participation dans Mobilcom, NTL ou TPSA. M. Nicolas Jachiet, alors chef du service des participations de l'Etat, s'est exprimé en ces termes : « Le dossier Mobilcom est malheureusement plus insatisfaisant encore : seul le nom de l'entreprise m'a été mentionné dans un entretien avec M. Vinciguerra, par ailleurs consacré à beaucoup d'autres sujets. Je crois savoir qu'il a fait état de cet entretien lors de son audition par la commission. Mes notes de cette réunion ne consacrent à ce dossier que quelques lignes sur quatorze pages et demi. C'était la première fois que j'entendais parler de cette société que j'ai d'ailleurs mal orthographiée. Quant à la note préparatoire à l'entretien que le ministre a eu quelques jours après, elle portait sur de tout autres sujets et n'évoque pas Mobilcom. Nous n'avions pas compris qu'il y avait une volonté de l'entreprise de conclure rapidement. D'ailleurs, le sujet a été évoqué en deux minutes chez le ministre, parmi bien d'autres. J'ai relu, là aussi, mes notes d'entretien : le ministre n'a pas réagi sur ce point particulier. Quelques jours après, nous apprenions la conclusion, dans la nuit, de l'accord en question ». Les documents transmis à votre Rapporteur par le ministère des finances suggèrent en effet que, si le principe d'une telle opération a été évoqué très brièvement lors d'un entretien à caractère général avec le ministre le 20 mars 2000, aucune décision n'a été prise à ce moment. A l'occasion de cet entretien, une note 48 de France Télécom aurait été remise, présentant Mobilcom de manière générale, évoquant la proposition de France Télécom d'acquérir 25 à 30 % de l'opérateur mais précisant que « tout le schéma est en cours de négociation ». Pourtant, dès le 23 mars 2000, le directeur financier de France Télécom informait la direction du Trésor qu'un accord avait été conclu dans la nuit avec Mobilcom et M. Gerhard Schmid son principal actionnaire. La description de l'opération fournie à l'Etat à cette occasion, dont votre Rapporteur a eu la teneur, omettait des engagements pourtant fondamentaux, en particulier celui de soutenir Mobilcom dans la construction du réseau UMTS. Selon les documents fournis par le ministère des finances, la teneur précise du pacte d'actionnaire ne sera d'ailleurs découverte que lorsque ce dernier sera transmis aux services du ministère, le 19 février 2002. L'extrait du compte rendu relatif à l'intervention du représentant de la direction du Trésor au conseil d'administration du 3 mai 2000 mérite d'être cité dans son intégralité : « Nicolas Jachiet note qu'il s'agit là d'un engagement lourd pour le groupe, non seulement du point de vue de la garantie apportée à Mobilcom, mais surtout du point de vue de l'incidence pour France Télécom de paiement de la licence UMTS dans l'hypothèse où la candidature de France Télécom associée à Mobilcom serait retenue en Allemagne. Il souligne la nécessité d'un plan d'affaires extrêmement sérieux à l`appui du prix que France Télécom et Mobilcom accepteront de payer pour cette licence. Nicolas Jachiet souligne également un problème de méthode concernant la présentation de ce projet de résolution. S'agissant d'un sujet qui n'est pas une urgence de dernière minute, ce type de résolution devrait en effet être transmis aux administrateurs en avance et non pas remis sur table le jour du conseil d'administration. Michel Bon lui donne acte de l'ensemble de ces remarques ». Enfin, le ministère des finances n'affirme avoir eu connaissance qu'en février 2002, après que Gerhard Schmid en a évoqué l'existence dans la presse, de la lettre adressée le 18 avril 2000 par M. Michel Bon à Mobilcom dans laquelle France Télécom s'engageait à mettre à disposition de l'opérateur allemand, à concurrence de 10 milliards d'euros, les moyens financiers nécessaires à la mise en place de l'UMTS. Et le dossier Mobilcom n'est pas une exception. Concernant NTL, après que le ministre a certes manifesté un accord de principe à un investissement de l'ordre de 3 à 4 milliards de dollars le 8 juillet 1999, le ministère des finances n'a été informé de la conclusion de la première transaction (1 milliard de dollars) qu'à la suite de la publication d'un article du Financial Times, et de la seconde transaction (4,5 milliards de dollars) qu'après sa présentation aux analystes de la place de Londres. La seconde montée de France Télécom dans le capital de TPSA en septembre 2001 a de même donné lieu à un traitement pour le moins léger de son actionnaire majoritaire. L'investissement, d'un montant de 700 millions d'euros, mais qui augmentait de 4,5 milliards d'euros la dette de l'opérateur français 49, n'a été porté à la connaissance du ministère des finances qu'à sa demande expresse, suite à la parution de fuites dans la presse. En outre, l'opération n'a donné lieu qu'à une remise sur table, aux derniers instants d'une réunion du conseil d'administration, d'une garantie qui n'était qu'un élément annexe de la transaction mais valait, aux yeux de la direction, approbation de principe de l'ensemble de l'opération. On observera que les administrateurs représentant l'Etat issus de la direction du Trésor et de la direction du budget se sont abstenus - fait extrêmement inhabituel - sur cette résolution. Certains engagements n'ont tout simplement pas été mentionnés par France Télécom à son actionnaire majoritaire. Ainsi, selon les informations communiquées par le ministère des finances, l'Etat n'a en aucune manière été informé des conditions de l'achat de la participation d'E.On dans Orange Communications SA en Suisse, pour 1,299 milliard d'euros. Cette omission était d'autant moins acceptable que cette acquisition s'est faite à 75 % par la remise d'actions Orange SA que France Télécom s'engageait à racheter deux ans plus tard. Ce n'est qu'à l'occasion du dénouement de cette option début 2002 que l'Etat a découvert un engagement de 950 millions d'euros. La situation pour EDF est malheureusement tout aussi insatisfaisante. On ne saurait tout d'abord manquer de s'interroger sur les conditions de sa prise de participation dans le capital d'Edenor au printemps 2001. En effet, alors que M. Roussely, lors de son audition en juillet 2002 par la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, a indiqué n'avoir « jamais entendu évoquer dans l'entreprise une éventuelle opposition de la direction du Trésor à cette acquisition », M. Jean-Pierre Jouyet a pourtant très clairement affirmé devant votre commission que « le Trésor a fait savoir qu'il fallait attendre avant de réaliser cet investissement. Je tiens d'ailleurs à la disposition de cette commission mes annotations qui ont été faites sur ce projet. Le Trésor a donc fait savoir qu'il fallait attendre que la situation soit stabilisée, mais il n'a pas été suivi ». Dans une note au ministre en date du 22 mars 2001, celui-ci observait que « les conditions d'information des pouvoirs publics sur cette opération importante n'ont été ni optimales ni conformes aux procédures habituelles. L'entreprise, qui négocie depuis plusieurs mois avec ses partenaires a informé les services du ministre de l'existence du protocole d'accord [signé avec Endesa] pendant le processus de signature. Même si ce projet est soumis à l'accord préalable des pouvoirs publics, la publicité qui a été donnée à sa signature rend difficile une renégociation de ses termes. Celle-ci semble pourtant nécessaire ». De fait, après avoir demandé au Président d'EDF International, le 4 avril 2001, de reporter d'un mois la réalisation de cette transaction, le ministre des finances a finalement confirmé son accord sur cette opération, en ajoutant deux conditions, acceptées par les parties : l'élargissement de la couverture du risque de change à la dette d'Edenor et l'allongement de la durée de celle-ci jusqu'à fin décembre. Face à cette contradiction manifeste, M. Roussely a bien tenté d'expliquer que, lors de son audition par la commission de la production, il s'était uniquement exprimé « sur la position de la direction du Trésor devant le conseil d'administration d'EDF International », et non sur l'instruction du projet d'acquisition par les autorités de tutelle, dont il reconnaissait qu'il avait fait l'objet de réserves. Sa réponse a été la suivante : « Vous avez rappelé mes propos devant la commission de la production et des échanges, selon lesquels « je n'avais pas connaissance de... ». Vous citiez la position tenue par le représentant de la direction du Trésor au conseil d'administration d'EDF International. J'ignorais cette position. François Ailleret, que vous avez entendu, vous a dit avec quel sens des responsabilités il présidait EDF International. La question que vous m'avez posée ce jour-là renvoyait directement au conseil d'administration d'EDF International ; je n'avais pas connaissance de cette position (...) Le directeur du Trésor nous a écrit, début 2001, qu'il ne pensait pas le moment propice et estimait que les termes de la négociation n'étaient pas les plus appropriés. Nous lui avons répondu que nous pensions améliorer le projet, à la fois dans sa rentabilité et dans le partage des risques de change avec Endesa. C'est sur la base de cette réponse que le ministre nous a donné son autorisation. On peut décrire toutes les étapes d'une décision ministérielle sur ces sujets, avec les réserves des uns, les oppositions des autres, indépendamment de ce que M. Balligand relevait sur la position générale du Trésor. Il n'y a pas contradiction dans mes propos. Encore une fois, je ne siège pas et je ne siégeais pas alors au conseil d'administration d'EDF International. Les débats qui ont eu lieu ont convaincu tout un chacun, puisque, en définitive, la position du Trésor et du ministère a été de nous donner l'autorisation. Je n'éprouve pas de difficultés à ce titre ». On fera tout d'abord observer que M. Roussely siège bien aujourd'hui au conseil d'administration d'EDF International puisqu'il en assure la présidence depuis juillet 2002. Surtout, outre les conditions d'information pour le moins tardives des autorités de tutelle, il est surprenant que le Président d'EDF n'ait pas cherché à obtenir des informations sur les délibérations du conseil de sa principale filiale, EDFI, alors que le projet d'acquisition représentait un investissement de plus d'un milliard de dollars... Les autorités de tutelle n'ont, de même, été informées qu'a posteriori de la prise de participation d'EDF dans le capital de Montedison - laquelle devait pourtant faire l'objet d'une approbation ministérielle en application du décret du 9 août 1953 - et d'une façon bien cavalière si l'on en croit les propos rapportés par M. Nicolas Jachiet, lors de son audition : « un jour de mai 2001, le directeur financier d'EDF m'a dit : « ce soir, nous allons atteindre 11 % de Montedison que nous achetons depuis quinze jours ».
30 avril 2001 : Premiers achats de titres du groupe Montedison. EDF acquiert directement 2 % du capital d'Edison, puis le reste, soit 8,9 %, à des tiers par tranches de 2 %. Le coût de cette transaction s'est élevé à 594,4 millions d'euros. 11 mai 2001 : EDF informe la direction du Trésor avoir acheté indirectement « au cours de ces derniers jours » une participation de 10,9 % dans le capital de Montedison et annonce qu'elle entend monter jusqu'à 12 % - « peut-être dès aujourd'hui » - puis à 17 %. Le ministre de l'économie estime qu' « il n'est pas possible de tolérer ces dérives dans les investissements internationaux d'entreprises publiques alors que nous sommes surveillés de très près sur le marché européen ». 16 mai : EDF indique au ministre son intention de monter à 20 % du capital de Montedison « avant la fin de la semaine », puis à 33,33 % afin « de détenir une minorité de blocage ». La direction du Trésor demande à l'entreprise ne pas accroître sa participation dans Montedison dans l'attente de la décision des ministres sur cette participation et sur son objectif de 20 %. 18 mai 2001 : EDF indique à la direction du Trésor qu'elle détient 14,4 % du capital, et le lendemain qu'elle est déjà en possession de 23 % du capital, pour un investissement total de 1,3 milliard d'euros. 22 mai : Suite à la demande du ministre de l'économie, EDF ramène sa participation à 20,09 %. Dans une note au ministre du 23 mai, les directeurs du Trésor et du gaz, de l'électricité et du charbon soulignent « la méthode cavalière retenue par EDF » ainsi que « le prix moyen élevé » sur la base duquel s'est réalisé l'investissement. 24 mai : Limitation des droits de vote EDF à 2 % des droits de vote. 1er juin 2001 : Lettre du ministre de l'économie et des finances au président d'EDF, appelant son attention sur « les conditions de prix de cette acquisition, décidées sous votre responsabilité. Toute évolution du niveau de cette participation devra faire l'objet d'un accord préalable des tutelles, comme il est de règle pour les investissements d'EDF ». Là encore, face aux interrogations qu'on pu faire naître de telles pratiques, la réponse apportée par M. François Roussely est loin d'être satisfaisante : « J'ai pris la décision d'acquérir ces 2 % comme un acte conservatoire de toute autre décision, prêt à revendre si quelqu'un me disait que ce n'était pas le bon investissement. Nous l'avons achetée au prix du marché, dans des conditions de régularité, par définition, totales (...). Il est vrai que nous étions au début du mois de mai, cela n'a pas empêché les banquiers de travailler. C'est ainsi que nous avons acquis le début de notre participation à Montedison. Ce que nous ne pouvions pas imaginer, c'est qu'ayant déclaré cet achat quelques jours plus tard à la Consob, sœur italienne de la COB, le ministre italien s'en serait ému au prétexte que nous étions une entreprise publique - la belle affaire ! Que je sache, le traité de Rome n'interdit pas aux entreprises publiques de prendre des participations... Le ministre me dit que c'est inacceptable ; je lui avais écrit trois jours avant, pour lui indiquer que je n'étais pas particulièrement heureux des conditions dans lesquelles les événements s'étaient déroulés. Je vous ai parlé de la fin avril, du franchissement du seuil de 2 % aux alentours du 1er mai. Nous avons immédiatement pris rendez-vous et téléphoné au représentant de la direction du Trésor (...) pour lui dire où nous en étions. (...) Cela s'est passé, jour après jour, au cours d'une opération boursière. Aussitôt passé le seuil des 3 %, nous avons informé. Les lettres auxquelles vous faites allusion existent bel et bien. La question que nous devons nous poser se formule ainsi : dans une opération de bourse, quel type de relations entretenir avec le Trésor ? En l'occurrence, au début du mois de mai, comment saisir l'opportunité ? On peut nous rétorquer qu'il fallait la laisser passer. Peut-être ». Concernant le caractère manifestement « inimaginable » de la réaction du gouvernement italien, on fera observer en premier lieu que, dès qu'ils en ont en été informés, le ministre de l'économie et le directeur du Trésor se sont inquiétés de cette possibilité. Ce dernier a en effet indiqué, lors de son audition, avoir « fait valoir, ayant quelques connaissances dans le domaine industriel, que Montedison ne me paraissait pas la société italienne la moins connue, et ayant quelque expertise dans le domaine européen, que l'opération ne me semblait pas susceptible de nous attirer les réactions les plus favorables de la part de nos partenaires européens et de la Commission européenne, enfin que la méthode suivie était inacceptable ». Surtout, au vu des documents transmis par la direction du Trésor, il apparaît que les autorités de tutelle n'ont pas été informées une fois le seuil de 3 % du capital franchi, comme a semblé le suggérer M. Roussely, mais bien de 10,9 %, soit après qu'un investissement de plus de 500 millions d'euros a été réalisé. Votre Rapporteur ne peut donc que condamner des dérives de cette nature, et ce d'autant plus, que, par la suite, si les procédures de contrôle d'investissements ont été, au moins formellement, respectées, les autorités de tutelle n'ont souvent pu disposer que d'une information limitée, tant en termes de délais que de contenu. La direction du Trésor a ainsi attiré l'attention du ministre à plusieurs reprises sur « la très grande difficulté » que ses services éprouvaient « à obtenir des réponses rapides et cohérentes à des questions élémentaires ». Face à ces contradictions, la commission souhaite que le gouvernement poursuive ses investigations dans ce domaine et que plus généralement il fasse respecter ses prérogatives d'actionnaire en en tenant la représentation nationale informée. |
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