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DES MOYENS INADEQUATS
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DES MOYENS INADEQUATS
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2.- Des moyens inadéquats Parallèlement, comme le soulignait M. Elie Cohen, « l'Etat actionnaire n'a guère pu s'autonomiser. A ce jour, nous n'avons toujours pas d'organisation de l'Etat actionnaire ». Cela conduit a examiner les faiblesses de l'administration chargée de défendre les intérêts de l'Etat actionnaire : le service des participations de la direction du Trésor. Comme l'indiquait devant votre commission M. Elie Cohen, « il y a un vrai fossé de compétences et d'expertise qui s'est installé entre l'Etat et l'entreprise ». Il ne s'agit pas de mettre en doute la qualité du travail fourni par le service des participations de l'Etat, mais de constater que son recrutement et son autorité ne lui permettent pas de garantir au mieux le respect des intérêts patrimoniaux de l'Etat. Tout d'abord, ses effectifs paraissent sous-dimensionnés par rapport aux multiples contrôles qui sont aujourd'hui de règle. Selon la description de M. Jean-Pierre Jouyet, « trente-cinq personnes - quarante-cinq personnes aujourd'hui -, dont une vingtaine de cadres qui suivent plus de soixante-dix entreprises de 1er rang ou d'établissements publics dans les secteurs les plus variés ». Ces fonctionnaires sont répartis en 5 bureaux chargés de secteurs spécifiques, dont un bureau transversal de conseil et de synthèse, où les effectifs varient de 5 à 11 personnes. Ainsi, à titre d'exemple, le bureau D2 chargé de l'énergie, des télécommunications et des matières premières (soit rien moins que les Charbonnages de France, le CEA, Areva, la Cogéma, EDF, l'ERAP, France Télécom et GDF) est composé de 7 fonctionnaires à plein temps. En conséquence, hors bureau de synthèse, les postes équivalents temps plein consacrés à des entreprises publiques sont extrêmement faibles : une personne suit en permanence France Télécom ou EDF, tandis que l'équivalent temps plein consacré par exemple à La Poste est de 0,6, à la RATP ou à Thalès de 0,3, ou à Charbonnages de France de 0,1. Comme l'expliquait M. Jean-Pierre Jouyet : « France Télécom et EDF ont été suivies pendant une longue période dans une même unité. France Télécom était suivie par le chef de service, Nicolas Jachiet, qui était également administrateur au conseil d'administration, par le chef de bureau et son adjoint - en général un ingénieur ou un administrateur civil assez jeune, qui reste en fonction environ deux ans - étant entendu que la permanence du chef de service est beaucoup plus importante ». Outre le suivi de plus de 70 entreprises de premier rang le service assure, avec ses effectifs, la présence de l'Etat à plus de 61 conseils d'administration, soit plus de 300 réunions par an, en incluant les réunions des comités d'audit ou d'autres comités spécialisés. En outre, il a pour mission d'assurer la formation de l'ensemble des représentants de l'Etat dans les conseils d'administration des entreprises publiques. Enfin, il lui appartient d'assurer la préparation et la mise en œuvre des opérations stratégiques sur le capital des entreprises publiques, et de gérer en conséquence le compte d'affectation spécial n° 902-24 relatif au produit des cessions des participations de l'Etat. Il est vrai que pour faire face à l'ampleur de la tâche, le service fait l'objet d'une « organisation relativement souple, peu hiérarchisée, très responsable et réactive » selon les termes du directeur du Trésor, travaillant par projets sous la responsabilité d'un chef de file. En outre, il recourt à l'expertise de banques conseil, « dont le choix se fait selon un processus interne formalisé de mise en concurrence, de consultations et d'auditions, par un comité de sélection présidé par M. Deguen, composé de trois personnalités indépendantes, le président, un conseiller d'Etat et un conseiller maître à la Cour des comptes ». Si votre Rapporteur prend acte des progrès accomplis pour doter l'Etat d'une structure souple et réactive, appuyée sur une expertise de qualité et un degré de mobilisation sans faille, il reste qu'à la disproportion de ses moyens et la multiplicité des tâches s'ajoutent des handicaps structurels patents, que M. René Barbier de La Serre a résumé en soulignant « ce service est composé de personnes qui ne restent pas plus de deux ans, qui n'ont pas l'expérience d'entreprise et qui interviennent en coup de feu ». A titre d'exemple, trois personnes différentes ont suivi France Télécom depuis 1998. Ainsi, le responsable du contrôle de l'opérateur de télécommunications n'était pas le même entre 1999 et 2000, au moment même où la stratégie du groupe opérait un saut qualitatif majeur. Ce manque de stabilité des personnels entraîne immanquablement une insuffisance du contrôle et génère fatalement un déséquilibre entre l'entreprise et l'administration. De même, l'inexpérience et la jeunesse des membres du service induisent deux types d'effets pervers. D'une part, elles limitent la capacité de l'Etat à concevoir et imposer une politique patrimoniale qui lui est propre, ce qui est particulièrement dangereux dans les périodes d'euphorie boursière. En effet, comme l'indiquait M. René Barbier de La Serre, « l'environnement financier ne doit pas empêcher l'actionnaire majoritaire de mener une réflexion approfondie sur l'ensemble des risques et parfois agir à contre-courant. Mais seules des personnes qui ont vécu des crises peuvent raisonner et agir de cette façon. Des personnes d'une trentaine d'années, qui n'ont jamais affronté de crise financière, n'ont pas le même réflexe que celles qui ont subi, par exemple, un choc pétrolier ». Mais, d'autre part, le service des participations souffre d'un manque évident d'autorité vis-à-vis des dirigeants d'entreprise publique. Ce manque d'autorité est sans doute l'essentiel. Il ne saurait être compensé par une simple augmentation des effectifs. Comme le remarquait M. Elie Cohen, « Vous avez beau faire, l'entreprise, le management interne, la direction interne de l'entreprise en saura toujours infiniment plus que le contrôleur le plus avisé, le plus subtil et le plus entreprenant sur l'état interne de l'entreprise. On est donc confronté à un phénomène irréductible qui réside dans l'asymétrie de l'information ». Ce constat est d'autant plus vrai que le changement de nature de l'activité des entreprises publiques, en particulier l'insertion dans un univers concurrentiel et mondialisé, complexifie à l'extrême les modalités de leurs actions. Des opérations comme l'acquisition d'Orange ou la prise de participation dans Montedison requièrent en effet la coopération intensive de plusieurs banques d'affaires, mobilisant des effectifs importants, et recourant à des montages financiers particulièrement subtils, dont l'usage immodéré des options à terme donne une illustration éclairante. Il serait irréaliste de penser que l'Etat puisse disposer d'une expertise alternative comparable, d'autant que les délais de réalisation des affaires sont extrêmement courts. En outre, votre Rapporteur estime que cela ne serait pas opportun, rejoignant les propos de M. Edmond Alphandéry : « La direction du Trésor a-t-elle besoin d'effectifs plus importants ? Ma réponse est non. Je ne crois pas qu'il faille davantage de contrôles. En volume et en quantité, il y en a bien suffisamment, probablement trop. Ce n'est pas de plus de contrôles quantitatifs dont une entreprise publique a besoin ; c'est de plus de clarté, d'une nouvelle gouvernance, c'est-à-dire de nouvelles relations entre l'Etat et les entreprises publiques. Si vous avez mille personnes supplémentaires pour contrôler, vous serez noyés sous l'information ; cela n'ajoutera rien à la qualité du contrôle ». Il s'agit avant tout d'adapter les moyens de contrôle de l'Etat et de garantir la cohérence de sa politique patrimoniale par une définition claire des missions assignées, et parallèlement de lui donner l'autorité dont doit disposer tout actionnaire majoritaire. Or, une des sources de la faiblesse de l'Etat actionnaire tient, comme l'a expliqué M. René Barbier de La Serre, à ce que les représentants du service des participations du Trésor « n'ont pas la possibilité de discuter d'égal à égal avec les responsables de la SNCF ou d'EDF », ces derniers bénéficiant de l'onction d'une nomination en Conseil des ministres. Dans ces conditions, il n'est guère étonnant qu'apparaissent des phénomènes de contournement, les présidents d'entreprise publique estimant que leur « légitimité » personnelle et l'agrément du ministre, quelle que soit la manière dont il est signifié, valent approbation de l'actionnaire majoritaire. Si l'autorité nécessaire à l'approbation des grandes décisions stratégiques appartient sans nul doute au ministre et à lui seul, le respect des intérêts patrimoniaux de l'Etat exige que cet agrément soit toujours précédé d'un examen aussi rigoureux que possible des propositions et soit signifié dans des conditions de procédure irréprochables. |
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