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I UNE GESTION AU COUP PAR COUP
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I UNE GESTION AU COUP PAR COUP
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I.- UNE GESTION AU COUP PAR COUP L'Etat éprouve des difficultés à donner aux entreprises publiques des directives claires, à tel point que les auditions auxquelles a procédé votre commission n'ont pu lever l'impression qu'il intervenait bien souvent sans réelle stratégie, et sans qu'il ait lui-même arbitré entre ses différentes préoccupations. Les dirigeants se trouvent ainsi placés dans la situation de ne pas réellement savoir ce que leur actionnaire majoritaire attend d'eux, comme M. Daniel Lebègue 3, ancien directeur de la Caisse des dépôts et consignations l'a expliqué : « Que peut-on reprocher à l'Etat actionnaire ? Il manque souvent de vision stratégique. Du côté de l'entreprise, on ne connaît pas toujours les attentes que l'Etat a de l'entreprise. L'Etat actionnaire est divers ; il manque d'unité, de cohérence, a des fonctions et des expressions multiples, ce qui ne facilite évidemment pas l'interface avec les dirigeants de l'entreprise ». Cette difficulté tient principalement au fait que l'Etat doit arbitrer entre ses différentes missions. L'Etat est porteur d'une politique économique et sociale. A ce titre, il veille à ce que les entreprises publiques prennent en compte les orientations macroéconomiques qu'il définit, qu'il s'agisse de l'emploi, des relations sociales, de la stratégie industrielle, du développement durable ou de l'aménagement du territoire. En outre, concernant les entreprises publiques dont certaines activités conservent des éléments de monopole ou dont les ressources proviennent en large partie de subventions, l'Etat assume une fonction de tutelle, afin d'encadrer les parties de l'exploitation qui échappent au jeu de la concurrence. De même, il doit mettre en place la régulation qui assure le bon fonctionnement du marché. Si désormais la gestion de la régulation relève d'organismes jouissant d'une large indépendance (qu'ils soient propres à un secteur d'activité, comme l'Autorité de régulation des télécommunications ou la Commission de régulation de l'énergie, ou à l'ensemble des marchés comme le Conseil de la concurrence), la puissance publique joue un rôle décisif dans l'édiction des modalités réglementaires qui organisent le marché. Enfin, comme le soulignait M. Edmond Alphandéry, « ce n'est pas tout : l'Etat a des préoccupations budgétaires. Croyez-moi, dans certaines périodes telles que celles que nous vivons ou que j'ai vécues alors que j'étais à Bercy, celles-ci ne sont pas sans incidences sur la gestion des entreprises publiques ». Un exemple frappant peut être tiré de France Télécom. En février 2000, selon les informations communiquées à votre Rapporteur par le ministère des finances, le président de France Télécom souhaitait proposer à ses actionnaires le paiement du dividende relatif à l'exercice 1999 en actions et non en numéraire, afin d'éviter une sortie de cash de l'ordre d'un milliard d'euros au moment où les besoins de financement du groupe étaient considérables. Le refus qui lui a été opposé au moment même où l'Etat donnait son agrément à une stratégie de croissance externe particulièrement ambitieuse apparaît avec le recul comme particulièrement contradictoire. De manière plus éloquente encore, il est permis de s'interroger sur le bien-fondé des dispositions de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, qui excluent les contractuels employés par La Poste du dispositif d'allègement de cotisations sociales sur les bas salaires, alors même que l'opérateur fait face à des charges de personnel qui compromettent gravement sa compétitivité. Il serait vain d'énumérer les conflits d'intérêt que l'Etat règle au détriment de l'équilibre économique des entreprises publiques, pratiques dont les conséquences sont amplifiées lorsque lesdites entreprises, engagées dans une croissance externe par définition porteuse de risques, ont besoin de s'appuyer sur un environnement juridique et financier stable. On ne peut nier cependant que des progrès aient été faits pour rationaliser et stabiliser les relations de l'Etat avec les entreprises publiques. C'est ainsi que certaines d'entre elles sont soumises à des contrats de groupe 4, institués à la suite des conclusions du rapport Nora de 1967, qui encadrent leur autonomie en prévoyant pour trois ou quatre ans la stratégie industrielle et commerciale de l'entreprise et en en déterminant les bases financières. D'une part, les groupes publics disposent ainsi d'une visibilité croissante sur les tarifs des services en monopole, dont l'évolution, conformément aux principes de la réglementation communautaire, prend en compte les obligations de service public à la charge des opérateurs. Ainsi, à titre d'exemple, le contrat de groupe entre l'Etat et EDF prévoit une évolution du niveau tarifaire moyen des prix de l'électricité fournie aux clients non éligibles de - 1 % à laquelle s'ajoute une variable. Cette dernière, exprimée en euros par mégawatheure, est calculée en fonction de l'évolution des charges liées aux missions de service public à recouvrer sur les ventes aux clients non éligibles. Le taux de - 1%, donné en monnaie constante et donc corrigé de l'indice des prix à la consommation hors tabac, est modulé par catégories et options tarifaires. Cet engagement mutuel a pour objet de permettre à l'opérateur d'appuyer sa croissance sur des perspectives stables s'agissant de son métier traditionnel, en contrepartie de quoi il doit utiliser les gains de productivité dégagés pour que les tarifs puissent évoluer de - 1 % en monnaie constante. D'autre part, l'Etat s'attache à rationaliser les modalités de sa rémunération. Concernant EDF, le contrat de groupe a fixé le dividende qui lui revient à 37,5 % du résultat net du groupe. M. Edmond Alphandéry a rappelé à votre commission l'importance de cette pratique dans la préparation de l'opérateur à la concurrence : « Les relations fiscales et financières entre EDF et l'Etat qui, jusque-là, n'étaient pas stabilisées, sont apparues sur le devant de la scène. Auparavant, à chaque fois que l'Etat avait un besoin quelconque, il était tenté de s'adresser à EDF. Dans le cadre du contrat d'entreprise sur la période 1999-2000, nous sommes alors entrés dans le droit commun. Les relations sont devenues beaucoup plus prévisibles et l'arbitraire qui prévalait a disparu. C'est un premier exemple. Il montre que la seule perspective de la concurrence a conduit à une meilleure lisibilité des relations entre l'Etat et EDF et, donc, à une meilleure gouvernance ». Parallèlement, les charges de service public ont été progressivement précisées, dans le cadre notamment de contrats spécifiques de service public. En contrepartie, les performances sont mieux mesurées. Le contrat de groupe entre l'Etat et EDF dispose ainsi que l'entreprise publique s'engage à créer de la valeur pour son actionnaire par une rentabilité croissante sur la période, mesurée par divers ratios (rentabilité des capitaux propres, ratios d'endettement). Le contrat d'objectifs et de moyens 2001-2005, signé entre l'Etat et France Télévisions apparaît à bien des égards exemplaire, conciliant une forte sensibilisation du groupe aux contraintes de bonne gestion financière, une rigoureuse limitation du recours à l'endettement, et un intéressement de l'entreprise à la réalisation d'objectifs précis. Dans les entreprises confrontées pleinement à la concurrence ou dont le capital a été ouvert aux investisseurs privés, les relations sont moins formalisées, mais impliquent tout de même des échanges continus avec le ministère des finances. Malgré ces progrès, c'est bien le rôle de l'Etat actionnaire qui doit être repensé car, pour le moment, il se contente surtout de réagir sans réellement anticiper. Comme le rappelait M. Jean-Pierre Jouyet évoquant la manière dont la stratégie de France Télécom avait été arbitrée, l'Etat actionnaire, par essence, « examine et rend sa décision sur la stratégie ; le responsable de l'entreprise, lui, doit proposer. Qu'il s'agisse de France Télécom ou d'autres entreprises, nous avons donc toujours réagi face à des propositions dont on peut, dans certains cas, regretter le calendrier, mais ces propositions nous étaient faites par l'entreprise ». Si les entreprises publiques ont besoin de plus d'autonomie dans leur gestion, l'Etat doit faire preuve de plus d'initiative chaque fois que la stratégie des entreprises est en cause. Les exemples de Mobilcom et Montedison illustrent clairement la difficulté rencontrée par l'Etat lorsqu'il s'agit d'anticiper les décisions industrielles. L'acquisition de Mobilcom n'aurait pas dû constituer une surprise pour le ministère des finances. La volonté marquée de France Télécom de pénétrer le marché allemand était non seulement connue de son actionnaire majoritaire, mais elle avait fait l'objet de son agrément. De même, dès l'automne 1999, la teneur des documents transmis à votre Rapporteur par le ministère des finances montre que l'échec de la prise de contrôle de l'opérateur mobile allemand E+ était une éventualité considérée avec sérieux par l'Etat. Par conséquent, il est surprenant qu'il n'ait pas, au moins à titre prospectif, porté son attention sur Mobilcom, entreprise médiatisée qui constituait de surcroît la dernière occasion pour le groupe français de disposer d'une base de clientèle en Allemagne et de participer ainsi aux enchères UMTS. De même, s'agissant de la prise de participation d'EDF dans Montedison afin d'acquérir Edison, cible évidente du groupe public en Italie, la surprise de l'Etat, légitime au regard des conditions de son association à la décision, était cependant moins compréhensible concernant le principe de l'opération. M. François Roussely a fait valoir sur ce point que « le contrat de groupe avait été signé un mois auparavant. Nous avions délibéré pendant une année sur nos priorités en Italie [...] et nous avions les moyens, puisque cet achat était prévu dans notre plan stratégique ; au surplus, l'Italie constituait notre première priorité ». Ce manque d'approche prospective nuit gravement à l'appréciation globale que l'Etat se fait des risques portés par les entreprises publiques. Ainsi, pour France Télécom, si la « nervosité » du ministère des finances, selon le terme de M. Jean-Louis Vinciguerra, était manifeste dès le début de l'année 2001 5, il a cependant été nécessaire que le ministre confie à l'automne 2001 une mission d'audit à M. Yves Mansion, inspecteur général des finances, pour que l'Etat prenne pleinement conscience de la gravité de la situation financière du groupe, de l'urgence d'un cantonnement des risques spécifiques attachés à NTL et Mobilcom, et des nécessités de transparence et d'exhaustivité qui devaient inspirer l'établissement des comptes 2001 afin de permettre au groupe de « purger » les mécomptes de la stratégie suivie entre 1999 et 2000. De fait, la nécessité d'une expansion internationale des entreprises publiques conduit à s'interroger sur l'organisation et les méthodes de l'Etat actionnaire. Les relations que l'Etat entretient avec les marchés sont forcément ambiguës. Cette situation apparaît dans toute son acuité dans le cas des entreprises cotées. Les marchés sont souvent méfiants à son égard, comme l'illustrent les jugements portés par la presse économique, notamment anglo-saxonne, sur les tâtonnements stratégiques de France Télécom jusqu'au printemps 2000. Par essence, l'Etat est soupçonné d'une prudence excessive mais aussi d'une insuffisante attention aux considérations de stricte rentabilité. En réaction, il est parfois incité à prendre à son compte les « humeurs » du marché, quitte à faire preuve d'une excessive audace lorsque ce dernier est porteur. On rappellera à cet égard les propos de M. Michel Bon devant votre commission : « Ce qui est frappant c'est que, durant toute la période que j'ai passée à France Télécom, jamais le marché et l'Etat n'ont divergé : ils ont toujours parlé d'une même voix ! L'Etat me demandait ce que me demandait le marché et vice versa. En d'autres termes, lorsqu'il fallait faire des acquisitions ou des cessions, le marché me les réclamait sur l'air des lampions et l'Etat entonnait le même refrain. Si j'évoque ce point, c'est parce que la réflexion qui est la vôtre, mérite sans doute d'être poussée un cran plus loin : si l'Etat comme actionnaire ne fait que servir de porte-voix au marché, quelle est sa légitimité à être actionnaire ? » Il est certain que l'expansion internationale ne peut qu'accentuer le décalage entre le risque inhérent à l'activité d'entreprise et le niveau de sécurité exigé pour la gestion des fonds publics. Par ailleurs, l'Etat voit ses moyens de contrôle considérablement affaiblis par les formes que prend la croissance externe, c'est-à-dire le développement des filiales. Des décisions fondamentales pour les groupes publics sont prises au niveau des filiales, ce qui, en raison de leur forte identité (Orange ou Equant dans le cas de France Télécom) et des modalités spécifiques de leur gouvernance (le nombre de représentants « directs » de l'Etat dans les conseils d'administration est faible ou nul, sous réserve de la participation du contrôle d'Etat) réduit un peu plus les délais et la qualité de l'information transmise à l'actionnaire public. |
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