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INTRODUCTION
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INTRODUCTION
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INTRODUCTION Le 29 janvier dernier,
l'Assemblée nationale décidait la création d'une commission d'enquête
sur la gestion des entreprises publiques afin d'améliorer le système de
prise de décision. Cette initiative motivée par
une dégradation financière sans précédent de certaines grandes
entreprises publiques, faisait suite au dépôt, le 18 décembre 2002,
d'une proposition de résolution de MM. Jacques Barrot, Patrick
Ollier et Pierre Méhaignerie. La commission a eu pour
objectif essentiel d'évaluer précisément la situation financière des
entreprises publiques, d'analyser les causes des difficultés actuelles et
de proposer les voies d'une nouvelle gouvernance. Elle a veillé à ne pas
porter tort aux entreprises concernées, dont certaines sont cotées. Mais
elle s'est fait un devoir d'identifier les erreurs de gestion qui ont pu
être commises. La commission a tenu 27
auditions, toutes ouvertes à la presse. Elle a focalisé son attention
sur les entreprises dont la situation a connu la dégradation la plus
forte, en l'occurrence France Télécom et, à un moindre degré, EDF.
Elle a ainsi été conduite à entendre leurs Présidents actuels et passés
ainsi que tous les acteurs des décisions qu'elles avaient été amenées
à prendre : membres des conseils d'administration et des divers
comités spécialisés, directeurs financiers ou responsables de filiales
opérant à l'étranger, commissaires du gouvernement, représentants de
la direction du Trésor. Les auditions du ministre des
finances ainsi que de deux de ses prédécesseurs et des présidents
d'autres entreprises publiques (SNCF, France Télévisions, La Poste),
d'experts, du commissaire européen chargé de la concurrence lui ont
permis de compléter sa réflexion sur les deux axes de la gouvernance des
entreprises publiques : leur fonctionnement interne et les relations
qu'elles entretiennent avec l'Etat. Il est ainsi apparu que le
modèle français des entreprises publiques hérité de la guerre et de la
Libération ne répondait plus aux nouvelles exigences internationales et
européennes. L'ouverture à la concurrence n'est pas seulement une
exigence de la construction européenne, elle est surtout une condition de
la modernisation et donc de la pérennité du secteur public. Longtemps
protégées par le monopole, les entreprises publiques françaises doivent
s'engager à rechercher tous les moyens de la compétitivité et à se
lancer à la conquête de marchés extérieurs pour compenser leurs inévitables
pertes de marché à l'intérieur de l'Hexagone. Pendant quelques années, les
politiques d'acquisitions de France Télécom et d'EDF ont été menées
sans que les moyens humains, techniques, financiers aient été adaptés
en conséquence, sans que des règles de prise de décision aient été précisées,
sans que les contre-pouvoirs ou les contrôles internes aient pu
s'exercer. Même si l'éclatement de la bulle Internet et le retournement
voire l'effondrement de la conjoncture dans certains pays notamment ceux
d'Amérique du Sud expliquent pour partie les difficultés rencontrées
par ces entreprises, les résultats désastreux de plusieurs opérations
s'expliquent aussi par les carences et les dérives de leur management. Il est également indéniable
que le contrôle de l'Etat - la tutelle comme on l'appelle encore
aujourd'hui - n'échappe pas aux maux qui affectent si souvent
l'action publique : il est lourd, déresponsabilisant et souvent
inefficace. Instauré dans les années 1950 et depuis constamment enrichi
sans jamais être remis en question, il s'est révélé largement inadapté
à la nouvelle dimension internationale des entreprises publiques. Cette situation conduit inéluctablement
à s'interroger sur l'avenir du « périmètre public ». Sans
vouloir trancher cette question, votre Rapporteur ne peut que rappeler
certains faits incontournables. Pour les entreprises
publiques comme pour toutes les entreprises, le marché intérieur est désormais
le marché européen. La présence sur le marché européen, la pénétration
des marchés mondiaux exigent des financements qui excèdent la capacité
des Etats. La construction d'une stratégie internationale, qui
conditionne l'avenir des entreprises publiques françaises, implique un
effort de transparence dans la gestion et de modernisation dans la
gouvernance. La forme juridique des
entreprises ne peut donc qu'évoluer. Cette évolution est par ailleurs la
clé de l'accès aux financements privés ainsi qu'aux marchés extérieurs. Le contrôle de l'Etat doit
lui aussi être profondément transformé parce qu'il handicape les
entreprises, qu'il s'agisse des processus très lourds et enchevêtrés
des autorisations et approbations ou des aléas budgétaires qui affectent
les dividendes qu'elles versent ou les subventions et dotations qu'elles
peuvent recevoir. L'existence des missions de
service public, dont personne ne conteste la nécessité et la légitimité,
ne saurait dispenser les entreprises publiques d'un indispensable « aggiornamento ».
Ces missions devront être clairement identifiées et financièrement
compensées. Certaines d'entre elles peuvent d'ores et déjà être exercées
par des entreprises privées, dans le cadre de concessions ou
d'affermages. D'autres le seront demain dans le cadre de l'ouverture à la
concurrence. Tout se conjugue donc, même dans ce domaine, pour exiger un
effort croissant de productivité. Pour le reste, tout ce qui
contribue à faire des entreprises publiques des entreprises comme les
autres - statut, gouvernance, relations avec l'Etat - permet de
répondre aux critiques qui ne peuvent qu'aller croissant, dans un marché
ouvert, sur les « avantages indus » réservés au secteur
public par l'Etat. Faire des entreprises publiques des entreprises comme
les autres, c'est aussi leur donner les moyens de la compétitivité et
donc de la pérennité. C'est enfin donner une perspective à un secteur
qui jouera demain comme hier un rôle majeur au service de l'économie
française et de la cohésion nationale. Votre Rapporteur tient à
rendre hommage tant aux directions des entreprises qu'au ministère des
finances, qui ont répondu avec diligence et précision à ses demandes
d'explications et lui ont fourni tous les documents de nature à éclairer
sa réflexion et nourrir les propositions de la commission. * * * Le rapport expose tout
d'abord le nouveau contexte international et communautaire auquel les
entreprises publiques françaises ont dû et doivent encore s'adapter.
(Première partie) Il analyse leurs difficultés
financières dues en grande partie à une croissance externe mal maîtrisée
par le management interne. (Deuxième partie) Il présente les relations
que l'Etat entretient avec elles, en décrivant notamment les obstacles
que constituent, pour la compétitivité des entreprises, certains des
contrôles actuels. (Troisième partie) |
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