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L'APPROBATION DES PRISES DE PARTICIPATION FINANCIERES
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L'APPROBATION DES PRISES DE PARTICIPATION FINANCIERES
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· L'approbation des prises de participations financières En application de l'article 2 du décret du 9 août 1953 précité, « toute cession, prise ou extension de participation financière » réalisée par les entreprises publiques de premier rang doit en principe être approuvée par un arrêté conjoint du ministre des finances et du ministre intéressé, qui en précise le montant en valeur absolue et en pourcentage. Certains EPIC, comme La Poste, bénéficient par ailleurs d'un régime réglementaire dérogatoire qui consiste, le plus souvent, en un système d'approbation implicite en cas de silence gardé par les ministres concernés. Outre le fait qu'elle constitue manifestement une contrainte très lourde pour les entreprises publiques, mais également pour les autorités de tutelle - du fait notamment de l'absence de seuil minimal à partir duquel l'approbation ministérielle est requise -, cet instrument de contrôle semble en définitive d'une efficacité toute relative, et ce pour au moins trois raisons. Les entreprises de premier rang cotées, comme Air France et France Télécom, ont tout d'abord été exclues de ce régime, la première au moment de sa transformation en société anonyme, la seconde au moment de sa cotation. De ce fait, lorsque les entreprises publiques ont entrepris leur développement international, lequel, selon M. Jean-Pierre Jouyet, « dans au moins deux cas, est à l'origine de difficultés majeures, les pouvoirs publics se sont trouvés privés, s'agissant de France Télécom, des moyens d'instructions préalables dont ils disposaient en vertu du décret de 1953 ». De plus, le changement d'échelle de leur croissance externe a conduit à vider de sa substance ce contrôle. Leurs filiales sont en effet exclues de son champ d'application, sauf lorsqu'un texte particulier le prévoit - en principe un arrêté ministériel-, mais il semble qu'il n'ait été fait jusqu'à présent qu'un usage pour le moins parcimonieux de cette possibilité. En raison tant de la lourdeur de la procédure de l'arrêté ministériel que du rôle croissant des filiales, ce cadre réglementaire s'est doublé d'une cadre contractuel, en principe plus adapté à la situation de chaque entreprise. Des conventions ont ainsi été passées entre l'Etat et certaines entreprises publiques, comme la RATP, la Poste 8 et EDF, afin de préciser les modalités d'information des autorités de tutelle. Toutefois, l'exemple du protocole d'accord conclu entre l'Etat et EDF le 17 décembre 1997 afin de contrôler ses investissements internationaux témoigne des difficultés à mettre en œuvre un dispositif de contrôle efficace.
En application du protocole d'accord conclu entre l'Etat et EDF le 17 décembre 1997 et de l'arrêté du 28 juin 1998, le dispositif de contrôle, pour les projets d'investissements d'EDF international de plus de 38 millions d'euros (250 millions de francs) comprenait, entre juin 1998 et juillet 2001, l'ensemble des étapes suivantes : - saisine « le plus en amont possible de la réunion du conseil d'administration » et « précédant tout acte juridique susceptible d'avoir une incidence sur les fonds propres du holding, son endettement ou ses engagements hors bilan » de la direction du Trésor et de la Direction du gaz, de l'électricité et du charbon, afin d'obtenir un accord préliminaire (article 3.2 du règlement intérieur du conseil d'EDFI) ; - délibération du conseil d'administration d'EDFI ; - publication de l'arrêté autorisant EDFI à réaliser l'opération ; - délibération du conseil d'administration d'EDF pour réaliser des avances d'actionnaires à EDF International, puis pour les consolider en capital ; - publication de l'arrêté autorisant EDFI à faire cet apport en capital. La Cour des Comptes relevait dans son rapport particulier précité, que « les modalités du contrôle exercé par l'Etat à l'égard des décisions de prises de participation dans des sociétés étrangères sont complexes, nombreuses et largement redondantes. ». Dans le même temps, de nombreux projets d'investissements ont pourtant échappé à tout contrôle préalable : les investissements portés par des filiales, d'une part, mais également des projets non pris en compte parce que le seuil précédemment mentionné ne portait que sur les fonds propres investis, et non sur la « valeur d'entreprise », soit la somme du montant investi par le groupe et le montant de la dette éventuellement intégrée dans les comptes consolidés. Le protocole d'accord signé entre l'Etat et le groupe EDF, en vigueur depuis le 27 juillet 2001 a permis de remédier à l'essentiel de ces dysfonctionnements. Surtout, l'excessive lourdeur de ces contrôles s'est avérée en définitive contre-productive, puisque comme l'a souligné François Ailleret, ancien Président d'EDFI, si « la dimension du contrôle est essentielle, (...) elle est aujourd'hui assurée d'une façon large et lourde. Car il est plutôt usant de redire toujours la même chose à l'occasion de contrôles différents. C'est usant pour les responsables, et c'est également un peu déresponsabilisant, probablement pour ceux qui exercent le contrôle et qui se disent que, s'ils ont laissé passer quelque chose, d'autres y veilleront. D'après moi, mais c'est une opinion personnelle, c'est déresponsabilisant pour l'entreprise qui se dit que, si elle lance le bouchon un peu loin, on pourra toujours la faire revenir en arrière ». Contrôleur introuvable, l'Etat, parce qu'il embrasse trop, étreint souvent mal. « Ce luxe de précautions » et ces contrôles parfois « inutiles, à force d'être empilés » conduisent en réalité, comme l'a souligné devant votre commission M. Francis Mer 9 « à ne pas (...) contrôler » les entreprises publiques. On ne saurait en effet en conclure autrement qu'en constatant, comme l'a fait M. Elie Cohen, qu'« aussi bien le Crédit Lyonnais que France Télécom étaient soumis au contrôle d'Etat, à la tutelle du Trésor, au contrôle de la Cour des comptes, soit une série de contrôles externes, qui, en l'occurrence, n'ont pas fonctionné ». |
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