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L'INTERDICTION DE PRINCIPE DES AIDES DE L'ETAT
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L'INTERDICTION DE PRINCIPE DES AIDES DE L'ETAT
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a)
L'interdiction de principe des aides d'Etat · L'article
87 du Traité instituant les Communautés européennes dispose que
« sauf dérogation prévue au présent traité, sont
incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent
les échanges entre Etats membres, les aides accordées par l'Etat ou au
moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou
qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises
ou certaines productions ». Conformément à l'article 292 du
Traité, ces dispositions s'appliquent quel que soit le régime de propriété
des entreprises. Afin de
garantir l'égalité de traitement et de contrôler les avantages que
peuvent retirer les entreprises publiques de leurs relations avec les
pouvoirs publics, la Commission européenne a mis en place des procédures
extrêmement rigoureuses 7.
Les principes en ont été définis par la directive 80/723/CEE du 25 juin
1980 relative à la transparence des relations financières entre les
Etats membres et les entreprises publiques, puis précisés par la
jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes. Toute
intervention des pouvoirs publics ayant des incidences sur l'équilibre
financier des entreprises publiques doit être préalablement notifiée à
la Commission qui apprécie si elle constitue une aide en application du
principe de l'investisseur avisé en économie de marché. Ce critère a
pour objet de vérifier que l'opération financée par les pouvoirs
publics serait « raisonnablement » financée par un
investisseur privé en économie de marché, c'est-à-dire s'apparente à
un apport de capital à un niveau de risque acceptable selon les pratiques
du marché et avec des perspectives de rentabilité réelle dans des délais
raisonnables. Le fondement de l'analyse de la Commission est de s'assurer
que l'entreprise publique n'obtienne pas d'avantages, de quelque nature
qu'ils soient, qu'un investisseur privé ne pourrait consentir. Cette
jurisprudence induit des contraintes très fortes dans les relations
financières entre l'Etat et les entreprises publiques, qu'il s'agisse
d'opérations financières traditionnelles ou que les avantages concédés
soient liés aux spécificités juridiques, notamment fiscales, des
entreprises. - S'agissant
des opérations financières, les apports en capitaux sont considérés
comme une aide d'Etat lorsque les perspectives économiques de la société
bénéficiaire sont telles qu'aucune rémunération normale du capital,
par référence à une entreprise privée comparable, ne peut être
attendue dans des délais raisonnables. Dans son examen, la Commission
s'appuie sur une analyse de l'écart entre l'investissement consenti et sa
valeur actualisée, compte tenu du plan d'affaires ajusté à la situation
du marché en termes de tendance et de parts de marché contrôlées par
l'entreprise. Le niveau de risque est évalué à partir des ratios de
liquidité et de solvabilité de la société bénéficiaire. A cet égard,
deux éléments permettent de présumer l'absence d'aide d'Etat : le
financement aurait pu être obtenu, dans les conditions définies par l'Etat,
sur le marché ; une intervention privée est concomitante à
l'intervention publique et s'effectue dans les mêmes conditions. C'est à
l'aune de ces critères que sont aujourd'hui examinées par la Commission
les modalités de la participation de l'Etat au plan d'action de France Télécom
entre l'automne 2002 et le printemps 2003, jusqu'à sa participation à
l'augmentation de capital de l'entreprise. Le gouvernement a indiqué que
l'Etat français agissait strictement en investisseur avisé, comme le
ferait tout actionnaire privé en économie de marché. M. Mario
Monti a pour sa part déclaré devant la commission : « Sans
entrer dans le détail, les divers rebondissements concernant la situation
financière de France Télécom depuis la notification me conduisent à préciser
certains points au regard des règles sur les aides d'Etat. Les
mesures financières prises par la France semblent accorder un avantage à
France Télécom, qu'elle n'aurait pas obtenu dans des conditions normales
de marché. En second
lieu, il n'est pas suffisamment démontré que le comportement de l'Etat
soit conforme à celui d'un investisseur avisé. C'est pour
clarifier ces aspects que nous avons maintenant recours à un expert indépendant. » Pour ne pas
s'exposer à la qualification d'aide d'Etat, les prêts accordés par les
pouvoirs publics doivent refléter, dans le taux d'intérêt et dans les
garanties, le niveau de risque porté par l'entreprise. Par conséquent, dès
lors que le prêt n'est pas conforme aux conditions bancaires, l'élément
d'aide doit être quantifié, par l'écart entre le taux que l'entreprise
paierait sur le marché et le taux pratiqué en réalité. Cependant,
l'existence d'un écart ne préjuge pas d'une aide d'Etat, puisque
l'avantage est par suite considéré comme un apport en capital, qui est
examiné au regard du critère de l'investisseur avisé décrit plus haut. Quelle que
soit leur nature, les garanties octroyées par les pouvoirs publics,
peuvent à leur tour constituer des aides d'Etat si elles ont pour conséquence
d'introduire un écart entre le taux que l'emprunteur paierait sur un
marché libre et le taux effectivement obtenu grâce à cette garantie. La
Commission est ainsi conduite à examiner si les entreprises publiques
dont le statut exclut le recours à la faillite, bénéficient à ce titre
d'une aide équivalent à une garantie, la question étant de savoir si ce
statut permet effectivement à l'entreprise d'obtenir des crédits dans
des conditions plus favorables. C'est à ce
titre qu'elle a lancé, le 2 avril 2003, une procédure formelle
d'investigation pour déterminer si la garantie illimitée liée au statut
d'EPIC constitue une aide d'Etat. M. Mario
Monti a ainsi précisé : « La
décision du 2 avril 2003 fait suite à la décision de la Commission du
16 octobre 2002, qui proposait l'adoption de « mesures utiles »,
conformément à l'article 88, paragraphe 1 du Traité, concernant la
garantie illimitée, dont bénéficie EDF du fait de son statut d'EPIC,
laquelle rend inapplicable la législation sur la faillite et
l'insolvabilité. La Commission a donc proposé la suppression de cet élément
constitutif d'une aide d'Etat. Si les
autorités françaises ont confirmé leur intention de transformer le
statut d'EDF, il n'y a pas eu d'engagement de leur part, valant
acceptation inconditionnelle de ces mesures utiles, ni de précisions
quant au calendrier de la réforme. La Commission a donc engagé la procédure
formelle d'examen en avril 2003, en raison de la garantie illimitée d'EDF
mais aussi de l'avantage financier lié à la constitution irrégulière
de provisions. » - En outre,
la Commission s'assure que les dispositions législatives applicables aux
entreprises publiques, en particulier le régime de leur fiscalité,
ne leur assurent pas un avantage concurrentiel par rapport aux autres
entreprises. A ce titre, le régime de fiscalité locale dérogatoire
appliqué à France Télécom jusqu'à ce que l'article 29 de la loi de
finances pour 2003 l'assujettisse aux conditions de droit commun, fait
actuellement l'objet d'une procédure d'examen par la Commission. · Cependant,
l'ouverture d'une procédure d'enquête ne préjuge pas la qualification
d'aide, et l'éventuelle qualification d'aide d'Etat ne préjuge pas pour
autant de son incompatibilité avec la législation européenne. Des dérogations
de deux types peuvent en effet être accordées. D'une part,
en application du deuxième alinéa de l'article 86 du Traité instituant
les Communautés européennes, les entreprises chargées de la gestion
d'un service d'intérêt économique général peuvent être exonérées
du respect des règles de la concurrence. Il faut pour cela que l'aide d'Etat
permette l'accomplissement de la mission particulière confiée par les
pouvoirs publics aux entreprises concernées, et qu'elle soit
exclusivement consacrée à compenser les surcoûts occasionnés par l'exécution
du seul service d'intérêt économique général. La Commission a admis,
dans une analyse confirmée par la CJCE (ordonnance du 25 mars 1998,
aff. C-174/97 FFSA), que les allègements fiscaux consentis à La
Poste étaient conformes au droit communautaire dans la mesure où ils
n'allaient pas au-delà de ce qui était strictement nécessaire pour
permettre à l'opérateur d'assurer le service d'intérêt général qui
lui était confié. D'autre part,
une aide d'Etat reste compatible avec la réglementation communautaire si
elle peut être qualifiée d'aide d'Etat au sauvetage et à la
restructuration compatible avec le bon fonctionnement du marché intérieur,
ce qui implique le respect des trois lignes directrices énoncées par les
directives 94/368/05 CE du 23 décembre 1994 : - elle doit
s'inscrire dans un programme viable de redressement consigné dans un plan
sur le respect duquel s'engage l'Etat. Par conséquent, toute nouvelle
aide est exclue pendant une durée minimale de 10 ans ; - les
distorsions de concurrence doivent être aussi modérées que possible, et
à cette fin, le montant de l'aide doit être limité au strict nécessaire
pour atteindre son but ; - enfin,
l'entreprise doit fournir une contribution importante au financement du
plan de redressement, en consentant notamment un effort rigoureux de
restructuration. A cet égard, la Commission apprécie avec une grande sévérité
les contreparties imposées aux entreprises aidées, qui prennent le plus
souvent la forme d'une réduction d'activité et d'une cession d'actifs,
voire, bien que l'article 295 du Traité instituant les Communautés européennes
dispose que la législation communautaire ne préjuge en rien du régime
de propriété, un engagement de l'Etat de procéder dans les plus brefs délais
à une privatisation.
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