On distingue traditionnellement en France le secteur public et le secteur privé en se fondant sur la détention du capital. Le secteur public est censé être celui où la politique de l’Etat et son contrôle sont le plus développés. Cette influence de l’Etat est rendue obligatoire tant par les statuts des EPIC qui détiennent les participations  que par les dispositions des lois de nationalisation.

En fait le contrôle par l’Etat et la mise en oeuvre d’une politique industrielle et économique  s’effectuent largement dans le cadre du droit privé. Paradoxalement les nationalisations et l’envahissement de l’économie par l’Etat se sont faits en prévoyant pour la gestion des entreprises publiques les méthodes de droit commercial privé, celles-ci s’imposant tels les « peuples vaincus dont la civilisation et les lois s’imposent au vainqueur en raison de leur valeur »[1]. On a souligné que de 1918 à 1939, l’Etat avait reconnu que les règles traditionnelles du droit public, orientées essentiellement vers la contrainte et le contrôle, étaient mal adaptées à la gestion des entreprises commerciales et industrielles. La formule de la société d’économie mixte avait paru concilier le dynamisme de l’entreprise capitaliste et le respect de l’intérêt général. Les nationalisations de 1944 à 1946, beaucoup plus étendues et plus profondes, ont manifesté plus nettement encore cet attrait pour les méthodes du droit commercial privé. L’Etat a « exproprié les capitalistes non seulement de leurs entreprises, mais de leur expérience et de leurs recettes [2]» .

C’est ainsi que les lois de nationalisation ont considéré que le cadre institutionnel de la société anonyme pouvait être détaché du milieu capitaliste et pouvait être transporté tel quel dans l’entreprise publique. Le statut juridique des grandes sociétés anonymes paraissait propice à une telle extension. La propriété et la direction ont été dissociés grâce à l’action qui permet de séparer la fonction d’apporteur de capitaux de celle de gestionnaire. L’actionnaire, avec sa responsabilité limitée au montant de son apport, a moins la mentalité d’un associé que celle d’un bailleur de fonds et sa situation finit par se rapprocher de celle d’un obligataire. Les pouvoirs de direction et de contrôle deviennent plus théoriques qu’effectifs et toute la vie de l’affaire se concentre entre les mains du conseil d’administration et du directeur général.[3]

 Dès cet époque on a souligné qu’aux fondateurs et aux financiers qui composaient, à l’origine, ce conseil, tendaient à se joindre des techniciens, des directeurs, d’anciens hauts fonctionnaires dont les liens avec la société sont plus ténus mais qui possèdent l’art de diriger les grandes entreprises, conduisant à l’affirmation que « des fonctionnaires ont remplacé des patrons dans la conduite des affaires communes [4] ».

 Compte tenu de l’absentéisme des actionnaires, pour défendre leurs intérêts le législateur a réglementé étroitement le fonctionnement de la société anonyme, qui est passé d’un statut contractuel à un statut réglementaire et institutionnel. Il a établi une hiérarchie d’organes d’administration, institué les commissaires aux comptes en contrôleurs permanents représentants de l’intérêt général de la société, et mis des sanctions pénales à la disposition des actionnaires victimes des fautes des administrateurs.

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