Arrêt de la Cour du 3 décembre 1974 (1)
Johannes Henricus Maria van Binsbergen contre Bestuur van de
Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid
(demande de décision préjudicielle formée, par le Centrale Raad van Beroep)
« Libération des prestations de services »
Affaire 33-74
Sommaire
1. Services - Libre prestation - Restrictions - Élimination - Effet direct
(Traité CEE, articles 59, alinéa 1er, et 60, alinéa 3)
2. Services - Libre prestation - Restrictions - Obligation de résidence -
Interdiction - Prestations particulières - Auxiliaires de la justice -
Règles professionnelles - Observation - Obligation d’établissement
professionnel – Nécessité objective - Licéité
(Traite CEE, articles 59, alinéa 1er, et 60, alinéa 3)
1. Les articles 59, alinéa 1er, et 60, alinéa 3 ont un effet direct et
peuvent, dès lors, être invoqués devant les juridictions nationales, en tout
cas dans la mesure où ils visent à l’élimination de toutes discriminations
imposées au prestataire de services en raison de sa nationalité ou de la
circonstance qu’il réside dans un État membre autre que celui où la
prestation doit être fournie.
2. Les articles 59, alinéa 1er, et 60, alinéa 3, du traité CEE doivent être
interprétés en ce sens qu’une législation nationale ne saurait rendre
impossible, par l’exigence d’une résidence permanente sur le territoire, la
prestation de services par des personnes établies sur le territoire d’un
autre État membre, dès lors que la prestation de services n’est soumise à
aucune condition particulière par la législation nationale applicable.
Compte tenu de la nature particulière des prestations de services, on ne
saurait cependant considérer comme incompatibles avec le traité les
exigences spécifiques imposées au prestataire, qui seraient motivées par
l’application de règles professionnelles justifiées par l’intérêt général -
notamment les règles d’organisation, de qualification, de déontologie, de
contrôle et de responsabilité - incombant à toute personne établie sur le
territoire de l’État où la prestation est fournie, dans la mesure où le
prestataire échapperait à l’emprise de ces règles en raison de la
circonstance qu’il est établi dans un autre État membre.
De même, on ne saurait dénier à un État membre le droit de prendre des
dispositions destinées à empêcher que la liberté garantie par l’article 59
soit utilisée par un prestataire dont l’activité serait entièrement ou
principalement tournée vers son territoire, en vue de se soustraire aux
règles professionnelles qui lui seraient applicables s’il était établi sur
le territoire de cet État.
Ainsi, on ne saurait considérer comme incompatible avec les dispositions des
articles 59 et 60 l’exigence, en ce qui concerne les auxiliaires de la
justice, d’un établissement professionnel stable dans le ressort de
juridictions déterminées, au cas où cette exigence est objectivement
nécessaire en vue de garantir l’observation de règles professionnelles
liées, notamment, au fonctionnement de la justice et au respect de la
déontologie.
Dans l’affaire 33-74
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l’article
177 du traité CEE, par le Centrale Raad van Beroep (Tribunal d’appel
néerlandais en matière de sécurité sociale) et tendant à obtenir, dans le
litige pendant devant cette juridiction entre
JOHANNES HENRICUS MARIA VAN BINSBERGEN, installateur, demeurant à Beesel
(Pays-Bas),
et
BESTUUR VAN DE BEDRIJFSVERENIGING VOOR DE METAALNIJVERHEID (Direction de
l’Association professionnelle de l’industrie métallurgique), ayant son siège
à La Haye,
une décision à titre préjudiciel sur l’interprétation des articles 59 et 60
du traité CEE relatifs à la libre prestation des services à l’intérieur de
la Communauté,
LA COUR,
composée de MM. R. Lecourt, président, C. Ó Dálaigh et A. J. Mackenzie
Stuart, présidents de chambre, A. M. Donner, R. Monaco, J. Mertens de
Wilmars, P. Pescatore (rapporteur), H. Kutscher et M. Sørensen, juges,
avocat général : M. H. Mayras
greffier : M. A. Van Houtte
rend le présent
ARRÊT
En fait
Attendu que les faits de la cause, le déroulement de la procédure et les
observations présentées en vertu de l’article 20 du protocole sur le statut
de la Cour de justice de la CEE peuvent être résumés comme suit :
I – Faits et procédure
Par jugement du 24 avril 1972, le Raad van Beroep (tribunal social de
première instance) de Roermond a rejeté un recours dirigé par M. J. H. M.
van Binsbergen contre la direction de la Bedrijfsvereniging voor de
Metaalnijverheid (Association professionnelle de l’industrie métallurgique)
concernant l’application de la loi sur le chômage (Werkloosheidswet).
Par procuration datée du 5 juillet 1972, M. van Binsbergen a donné mandat à
M. M. G. J. M. Kortmann, de nationalité néerlandaise, établi aux Pays-Bas,
pour interjeter appel de cette décision auprès du Centrale Raad van Beroep
(tribunal d’appel en matière de sécurité sociale) et le représenter dans
l’instance devant celui-ci.
Le 30 novembre 1973, le greffier adjoint du Centrale Raad van Beroep a fait
savoir à M. Kortmann qu’il n’était plus habilité à intervenir en tant que
mandataire ad litem ou conseil de M. van Binsbergen. En effet, l’article 48,
paragraphe 1, de la Beroepswet (loi du 2 février 1955 portant organisation
et règlement de procédure des juridictions sociales néerlandaises) prévoit
que seules les personnes établies aux Pays-Bas peuvent agir en qualité de
mandataire ou de conseil ; or, en cours d’instance, M. Kortmann avait
transféré son domicile de Zeist, aux Pays-Bas, à Neeroeteren, en Belgique.
Devant le Centrale Raad van Beroep, M. Kortmann a invoqué l’article 59 du
traité CEE, prévoyant la suppression progressive des restrictions à la libre
prestation des services à l’intérieur de la Communauté au cours de la
période de transition, et soutenu que cette disposition fait obstacle à
l’application de l’article 48 de la Beroepswet.
Le Centrale Raad van Beroep, par ordonnance du 18 avril 1974, a décidé,
conformément à l’article 177 du traité CEE, de surseoir à statuer jusqu’à ce
que la Cour de justice se soit prononcée, à titre préjudiciel,
1) sur la question de savoir si les articles 59 et 60 du traité CEE sont
directement applicables et créent, pour les justiciables, des droits
subjectifs que les juridictions nationales sont tenues de sauvegarder ;
2) en cas de réponse affirmative à la première question, sur le sens que
revêtent ces articles et, en particulier, la disposition figurant dans la
dernière phrase de l’article 60.
L’ordonnance du Centrale Raad van Beroep a été enregistrée au greffe de la
Cour le 15 mai 1974.
Conformément à l’article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice
de la CEE, des observations écrites ont été déposées le 15 juillet 1974 par
la Commission des Communautés européennes, le 31 juillet par le gouvernement
de l’Irlande et le 6 août par le gouvernement du Royaume-Uni de
Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord.
La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l’avocat général entendu, a décidé
d’ouvrir la procédure orale sans instruction préalable.
Le demandeur au principal, le gouvernement de la république fédérale
d’Allemagne et la Commission ont été entendus en leurs observations orales
et en leurs réponses à des questions posées par la Cour à l’audience du 9
octobre 1974.
L’avocat général a présenté ses conclusions à l’audience du 30 octobre 1974.
Dans la procédure devant la Cour, le demandeur au principal a été représenté
par M. M. G. J. M. Kortmann, le gouvernement de l’Irlande par M. Liam J.
Lysaght, Chief State Solicitor, le gouvernement du Royaume-Uni par M. W. H.
Godwin, le gouvernement de la république fédérale par M. Erich Bülow,
Ministerialdirigent au ministère fédéral de la justice, et la Commission par
son conseiller juridique, M. Jacques H. J. Bourgeois.
II – Observations présentées devant la Cour
A – Quant à la première question
Le demandeur au principal estime que les principes dégagés, à propos de
l’article 52 du traité CEE, par la Cour de justice (arrêt du 21 juin 1974
dans l’affaire 2-74, Reyners), s’appliquent également à l’article 59 :
celui-ci prescrirait, en matière de libre prestation des services, une
obligation de résultat précise, dont l’exécution devait être facilitée, mais
non conditionnée, par la mise en œuvre d’un programme de mesures
progressives. Les articles 64 et 65 auraient perdu leur véritable
signification depuis la fin de la période de transition ; l’article 65,
d’ailleurs, interdirait les restrictions à la libre prestation des services
comportant une distinction fondée sur la résidence. Les dispositions qui,
comme les articles 59 et 60 du traité CEE, imposent aux États membres une
obligation que ceux-ci doivent exécuter dans un délai déterminé
deviendraient directement applicables lorsque, à l’expiration de ce délai,
l’obligation n’a pas été remplie.
Le gouvernement de l’Irlande est d’avis que les articles 59 et 60 du traité
CEE ne peuvent, même après l’expiration de la période de transition, être
considérés comme directement applicables, sous réserve des cas où un tel
effet est expressément prévu par les autres articles du chapitre relatif à
la libre prestation des services. Cette constatation résulterait en
particulier des articles 64 et 65, qui comporteraient des dispositions que
l’on ne retrouve pas en matière de droit d’établissement.
a) Par l’article 64, les États membres se sont déclarés disposés à procéder
à la libération des services au-delà de la mesure qui est obligatoire en
vertu des directives arrêtées en application de l’article 63, paragraphe 2,
« si leur situation économique générale et la situation du secteur intéressé
le leur permettent » ; ils auraient donc considéré que la libération des
services exige une analyse et un examen approfondis de la politique
économique de chacun d’entre eux et que, sous réserve de l’article 65, cet
objectif de la Communauté ne doit être atteint que dans le cadre des
directives arrêtées par le Conseil en application de l’article 63 et des
initiatives que peuvent prendre les États membres en application de
l’article 64.
b) Selon l’article 65, aussi longtemps que les restrictions à la libre
prestation des services ne sont pas supprimées, chacun des États membres les
applique sans distinction de nationalité ou de résidence ; cette disposition
pourrait être comprise comme prévoyant que, pendant cette période
intermédiaire, les restrictions imposées par chaque État membre à la libre
prestation des services sur son territoire ne peuvent faire de distinction
entre les ressortissants des divers autres États membres, mais comme ne
comportant pas l’obligation, pour chaque État, d’accorder aux ressortissants
des autres États membres le même traitement que celui dont bénéficient ses
propres nationaux. En toute hypothèse, l’article 65 fixerait la limite de
l’éventuelle applicabilité directe des articles 59 et 60. Les principes
dégagés, à propos de la liberté d’établissement, par l’arrêt de la Cour du
21 juin 1974 dans l’affaire 2-74 (Reyners) ne sauraient être appliqués au
chapitre relatif à la libre prestation des services.
c) Les articles 59 et 60 ne pourraient, en tout cas, être considérés comme
directement applicables que dans la mesure où ils interdisent les
restrictions fondées sur la nationalité, voire sur la résidence. La
suppression des autres restrictions à la libre prestation des services
supposerait qu’une solution ait été donnée aux problèmes créés notamment par
les disparités entre les lois et règlements applicables, les conditions de
prestation des services, les qualifications générales et professionnelles
requises, en particulier les connaissances exigées pour l’exercice des
professions juridiques et les régimes auxquels cet exercice est, en fait,
soumis ; ces difficultés, ainsi que toutes les autres, ne pourraient être
résolues qu’au moyen de directives arrêtées par le Conseil, en application
de l’article 63, paragraphe 2.
Le gouvernement du Royaume-Uni souligne les nombreuses analogies qui
existeraient entre les chapitres du traité CEE concernant respectivement le
droit d’établissement et la libre prestation des services. Dans la ligne de
son arrêt Reyners, la Cour pourrait donc admettre que, depuis la fin de la
période de transition, les articles 59 et 60 sont directement applicables,
même si les directives prévues aux articles 63, paragraphe 2, et 57,
paragraphe 1er, n’ont pu être prises dans un domaine déterminé. Ces
directives auraient une double fonction : la première étant d’éliminer, au
cours de la période de transition, les obstacles qui s’opposaient à la
réalisation de la liberté (de prestation des services), la seconde
consistant à introduire, dans la législation des États membres, un ensemble
de dispositions destinées à faciliter l’exercice effectif de cette liberté
en vue de favoriser l’interpénétration économique et sociale à l’intérieur
de la Communauté dans le domaine des activités non salariées.
L’importance persistante de la seconde fonction serait au moins aussi grande
dans le domaine de la prestation de services que dans celui de
l’établissement. En raison de la nature temporaire de la prestation de
services, par opposition à la permanence qu’implique la notion
d’établissement, les problèmes de contrôle et de déontologie seraient
particulièrement importants dans le domaine de la prestation de services et
l’exercie du droit de prester un service exigerait une protection
correspondante des bénéficiaires de ce service. Une solution satisfaisante
de ces difficultés ne pourrait être trouvée que dans le recours à des
directives au plan communautaire.
Le gouvernement de la république fédérale d’Allemagne estime que, compte
tenu de l’interprétation à donner à l’article 59, il n’y aurait pas de
difficulté à reconnaître à cette disposition un effet direct à l’expiration
de la période de transition. La règle du traitement national serait, par
essence, susceptible d’être invoquée directement par les ressortissants de
tous les États membres, notamment dans le domaine de la libre prestation des
services.
Il y aurait lieu, cependant, d’avoir égard aux restrictions occultes à cette
liberté, qui sont interdites, et de les distinguer des restrictions admises,
qui devraient être progressivement supprimées par voie d’harmonisation ou de
coordination. La question se poserait de savoir si une condition de
résidence constitue une restriction occulte, surtout si elle est formulée de
manière tellement générale qu’elle ne peut, en fait, être remplie que par
les nationaux. Il s’agirait là d’un problème à apprécier cas par cas ; on
pourrait se demander si, même après l’expiration de la période de
transition, il n’est pas nécessaire d’arrêter des directives fondées sur
l’article 59 pour mettre fin aux restrictions occultes.
Conformément à la jurisprudence de la Cour, l’article 59 devrait être
considéré comme un tout. L’exécution de l’article 59, par ailleurs, ne
serait pas conditionnée par la mise en œuvre d’un programme de mesures
progressives ; il prescrirait impérativement la suppression des restrictions
à la libre prestation des services. L’article 64 aurait perdu sa raison
d’être après la fin de la période de transition et ne s’opposerait pas à
l’applicabilité directe de l’article 59.
En réponse à la première question, il y aurait donc lieu de constater que
les articles 59 et 60 sont directement applicables.
La Commission est d’avis que la question de l’applicabilité directe des
articles 59 et 60 du traité CEE suppose un examen préalable de leur teneur
et de leur portée. Sous le bénéfice des observations présentées à propos de
la deuxième question, on pourrait, au regard des critères dégagés par la
jurisprudence de la Cour quant à l’effet direct, faire les constatations
suivantes :
a) Les articles 59 et 60, alinéa 3, établiraient une règle définie de façon
claire et précise : l’article 59 obligerait les États membres à ne pas
soumettre le service fourni par des ressortissants de la Communauté établis
dans un autre État membre à des dispositions plus contraignantes que celles
qui régiraient ce service s’il était fourni par des ressortissants établis
sur son territoire ; la notion de « restriction » aurait un contenu clair,
ce qui ressortirait notamment de son utilisation à l’article 62, unanimement
reconnu comme une disposition directement applicable ; le juge national
n’aurait pas à émettre, dans le cas des prestations de services, des
appréciations plus complexes que dans le cadre d’autres articles du traité,
dont la Cour aurait reconnu l’applicabilité directe.
b) Compte tenu de l’analogie existant avec l’article 52, l’obligation
résultant de l’article 59 devrait se voir reconnaître un caractère
inconditionnel : abstraction faite de l’aspect relatif à la progressivité,
l’article 59 ne contiendrait aucune condition particulière dont dépendrait
son exécution ; les exceptions à la libre prestation des services, prévues
aux articles 55 et 56, seraient suffisamment précises et, constituant une
dérogation aux règles générales du traité, d’interprétation stricte ; la
règle contenue à l’article 60, alinéa 3, ne serait, elle non plus, soumise à
aucune condition.
c) Au regard du critère selon lequel la mise en œuvre de l’obligation ne
doit pas être subordonnée à d’autres actes des États membres ou des
institutions communautaires, l’article 59, considéré conjointement avec
l’article 60, alinéa 3, n’offrirait pas une situation plus complexe que
celle de l’article 52, dont la Cour a reconnu l’effet direct : l’expression
« dans le cadre des dispositions ci-après » renverrait aux actes d’exécution
de la Communauté prévus à l’article 63. Or, le programme général pour la
suppression des restrictions à la libre prestation des services aurait été
adopté par le Conseil le 18 décembre 1961 (JO 1962, p. 32) et, par ailleurs,
il résulterait de la jurisprudence de la Cour, en particulier de l’arrêt
Reyners, que la non-adoption, pendant la période de transition, des
directives prévues par l’article 63, paragraphe 2, ne s’oppose pas à la
reconnaissance, à l’article 59, d’un effet direct. L’article 59 prescrirait
une obligation de résultat précise, dont l’exécution devrait être facilitée,
mais non conditionnée par la mise en œuvre d’un programme de mesures
progressives ; les directives à arrêter, à cet effet, par le Conseil ne
conféreraient notamment pas à celui-ci un pouvoir d’appréciation en vue de
garantir l’application du principe de l’égalité de traitement.
d) La première question posée par le Centrale Raad van Beroep comporterait
donc la réponse suivante :
Les articles 59 et 60, alinéa 3, du traité CEE sont, depuis la fin de la
période de transition, des dispositions directement applicables, malgré
l’absence éventuelle, dans un domaine déterminé, des directives prévues aux
articles 63 et 57.
B – Quant à la deuxième question
Le demandeur au principal est d’avis que l’article 60, alinéa 3, en
soulignant le caractère temporaire de l’exercice de l’activité du
prestataire dans le pays où la prestation est fournie, exclurait une
réglementation comportant l’exigence d’une résidence permanente. Par
ailleurs, il conviendrait de constater que la référence au caractère
temporaire de la prestation des services ne concerne nullement la fréquence
de celle-ci.
Le gouvernement du Royaume-Uni estime que lorsqu’un État membre impose à ses
propres nationaux une condition de résidence et que cette condition ne fait
pas de distinction entre les ressortissants de l’État où la prestation est
fournie et les nationaux des autres États membres, elle n’est pas
nécessairement incompatible avec les dispositions du traité relatives à la
libre prestation des services, s’il existe des circonstances qui peuvent
objectivement la justifier ; ainsi, il serait licite de soumettre à une
condition de résidence les personnes prestant des activités qui comportent
des risques spéciaux pour ceux qui traitent avec elles, afin de protéger
celles-ci d’une manière adéquate.
Le gouvernement de la république fédérale d’Allemagne souligne l’importance
des problèmes soulevés par l’interprétation des articles 59 et 60 et la
portée que peuvent avoir les réponses de la Cour, notamment pour les
professions judiciaires, en particulier la profession d’avocat.
Les règles fondamentales concernant le droit d’établissement et la
prestation des services seraient largement comparables. Comme l’article 52
en matière de liberté d’établissement, les articles 59 et 60 consacreraient,
dans le domaine de la libre prestation des services, le principe, établi à
l’article 7 du traité, de l’interdiction de toute discrimination exercée en
raison de la nationalité. Cette interprétation serait confirmée a contrario
par l’article 67. Elle serait également dictée par l’économie du traité :
l’article 66 déclare applicables à la matière du droit d’établissement les
articles 55 à 58, donc également l’article 57. Des directives devraient être
prises pour la reconnaissance mutuelle des diplômes et la coordination des
dispositions nationales concernant l’accès aux activités non salariées et
leur exercice. Ces mesures de coordination, fondées sur les articles 66 et
57, seraient à distinguer des mesures à prendre pour la suppression des
restrictions à la libre prestation des services ; celles-ci auraient fait
l’objet, pendant la période de transition, de l’article 63. En règle
générale, il ne saurait suffire d’abroger, en application des articles 59 et
63, les restrictions fondées sur la nationalité ; la réalisation effective
de la libre prestation des services exigerait également, en particulier pour
les professions libérales, des mesures d’harmonisation et de coordination.
En d’autres termes, les règles nationales qui rendent plus difficile ou
impossible la prestation de services au-delà d’une frontière ne relèveraient
de l’article 59, qui exige la pleine réalisation du principe du traitement
national, que si elles réservent aux ressortissants des autres États membres
un traitement moins favorable qu’aux nationaux. Il conviendrait, à cet
égard, de retenir qu’il existe des réglementations qui, tout en
n’établissant formellement aucune distinction entre nationaux et étrangers,
comportent, en fait, des désavantages avant tout, voire exclusivement, pour
les étrangers.
Il résulterait de la conception même de la liberté de prestation des
services et, en particulier, de l’article 60, alinéa 3, que sont, en
principe, incompatibles avec le traité toutes les restrictions qui excluent
l’exécution d’une prestation au-delà d’une frontière ; ainsi, seraient à
supprimer, en principe, les dispositions qui exigent du prestataire une
résidence ou un établissement dans le pays où la prestation est fournie.
Cependant, une exception devrait être faite pour les dispositions fixant des
conditions de résidence applicables à l’exercice d’une profession, dans le
pays, par les nationaux eux-mêmes ; de telles dispositions existent
légitimement pour les avocats. Dans un tel cas, il y aurait lieu de vérifier
si les restrictions en cause sont essentielles et nécessaires à l’exercice
de l’activité dont il s’agit.
Les articles 59 et 60 commanderaient l’application du principe du traitement
national dans le domaine de la libre prestation des services, mais non la
reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres. Ils
interdiraient toute discrimination formelle de ressortissants d’autres États
membres et, en fait, tout traitement arbitraire moins favorable ; des
conditions de résidence ou d’établissement seraient, en principe, interdites
par l’article 60, alinéa 3, sous réserve des exceptions justifiées, dans le
cadre de certaines activités ou professions, par la protection d’intérêts
particulièrement importants de la collectivité.
La Commission relève que l’objectif du traité, en matière de libre
prestation des services, serait d’empêcher qu’un préjudice quelconque puisse
résulter pour la prestation, directement ou indirectement, en considération
du destinataire de la prestation ou de la prestation elle-même, du fait
qu’un acte est accompli par-delà la frontière d’un État membre, et cela
indépendemment de la nationalité des intéressés ; la libre prestation des
services, à cet égard, serait comparable à la libre circulation des
marchandises, fondée sur les articles 12 et 13 du traité CEE.
De plus, aucune discrimination ne devrait être commise sur la base de la
nationalité. Relèveraient typiquement des restrictions, en matière de libre
prestation des services, contraires à ce principe, les dispositions qui
posent une condition de résidence ou de domicile dans le pays où l’on entend
exercer son activité : tel serait le cas de l’article 48, paragraphe 1er, de
la Beroepswet. Il s’agirait même là d’une restriction absolue à la libre
prestation des services ; l’exigence d’une résidence ou d’un domicile dans
le pays où la prestation doit être fournie serait inconciliable avec la
notion même de prestation des services. Par contre, l’obligation de faire
élection de domicile aux Pays-Bas, prévue par l’article 90 de la Beroepswet,
ne relèverait pas de l’interdiction de l’article 59 : elle ne comporterait
pas l’exigence d’un séjour préalable dans le pays d’accueil et ne
s’appliquerait pas à une activité économique tombant dans le champ
d’application du traité ; elle ne saurait non plus être assimilée aux
restrictions qui portent atteinte au principe de l’égalité de traitement des
étrangers et des nationaux.
Quant à la forme des prestations de services impliquant un déplacement du
prestataire vers le pays du bénéficiaire des services, l’interdiction des
restrictions consistant en une différence de traitement entre ceux qui,
établis à l’étranger, souhaitent prester leurs services et ceux qui sont
établis dans le pays, serait concrétisée dans l’article 60, alinéa 3, du
traité CEE ; il résulterait de cette disposition que les États membres ne
peuvent soumettre l’exercice d’une activité ou d’une profession, par des
ressortissants établis dans d’autres États membres, à des conditions plus
sévères que celles qui sont exigées des personnes établies sur leur propre
territoire. Ces restrictions ne se traduiraient pas nécessairement par une
différence de traitement basée sur la nationalité.
Ne seraient pas à considérer comme des « restrictions », au sens de
l’article 59, des différences existant dans les législations respectives des
États membres et produisant des effets restrictifs, notamment en ce qui
concerne les exigences en matière de connaissances professionnelles ou les
règles concernant l’exercice d’une profession ; dans un tel cas, l’entrave
ne proviendrait pas du fait qu’un État membre applique au prestataire de
services un autre traitement qu’aux personnes établies sur le territoire du
pays d’accueil. Ce type d’entraves serait visé par l’article 57 du traité
CEE, applicable, par le biais de l’article 66, aux services. En ce qui
concerne ces mesures indistinctement applicables aux nationaux et aux
étrangers, il importerait de vérifier si elles ne dépassent pas le cadre des
effets spécifiques qui leur sont assignés.
Au regard de la présente affaire, il y aurait lieu de considérer que les
articles 59 et 60 du traité CEE ont pour but, dans le cadre des dispositions
relatives aux services, d’éliminer toute entrave apportée par un État membre
en raison du seul fait qu’il s’agit d’un acte impliquant le franchissement
de frontières. Ces restrictions résulteraient des dispositions légales ou
des pratiques restrictives
- qui obligent le prestataire du service à avoir son domicile ou sa
résidence dans le pays où il veut fournir la prestation ;
- qui engendrent une différence de traitement entre, d’une part, les
ressortissants de la Communauté qui sont établis sur le territoire de l’État
membre où le service est fourni et, d’autre part, ceux qui sont établis hors
de ce territoire ;
- qui opèrent des distinctions en matière de prestation de services sur la
base de la nationalité.
Ainsi, on pourrait répondre à la deuxième question que, dans le cadre des
dispositions relatives à la libre prestation des services, les articles 59
et 60 du traité CEE ont pour objectif de supprimer toute restriction à la
libre prestation des services appliquée par un État membre au motif que
cette prestation des services est un acte qui, bien qu’accompli par un
ressortissant d’un autre État membre, n’en implique pas moins un
franchissement de frontières.
En droit
1 Attendu que, par ordonnance du 18 avril 1974, parvenue au greffe de la
Cour le 15 mai suivant, le Centrale Raad van Beroep a posé, en vertu de
l’article 177 du traité CEE, des questions relatives à l’interprétation des
articles 59 et 60 du traité instituant la Communauté économique européenne,
relatifs à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté ;
2 que ces questions ont été soulevées incidemment, au cours d’un litige
porté devant ladite juridiction, au sujet de l’admission de la personne
choisie en qualité de mandataire par le demandeur au principal ;
3 qu’il apparaît du dossier que la partie en cause avait confié la défense
de ses intérêts à un mandataire de nationalité néerlandaise assurant la
représentation des justiciables auprès de juridictions devant lesquelles le
ministère d’avocat n’est pas obligatoire ;
4 que ce mandataire ayant, en cours d’instance, transféré sa résidence des
Pays-Bas en Belgique, sa capacité à représenter la partie devant le Centrale
Raad van Beroep a été contestée en raison d’une disposition de la
législation néerlandaise, aux termes de laquelle seules les personnes
établies aux Pays-Bas peuvent agir en qualité de mandataire devant cette
juridiction ;
5 que l’intéressé ayant invoqué en sa faveur les dispositions du traité
relatives à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté,
le Centrale Raad van Beroep a soumis à la Cour deux questions relatives à
l’interprétation des articles 59 et 60 du traité ;
Sur la portée matérielle des articles 59 et 60
6 Attendu qu’il est demandé d’interpréter les articles 59 et 60 au regard
d’une disposition de la législation nationale selon laquelle seules des
personnes établies sur le territoire national sont en droit d’agir, devant
certaines juridictions, en qualité de mandataire judiciaire ;
7 attendu que l’article 59 - dont l’alinéa 1er est seul en cause dans ce
contexte - dispose que « dans le cadre des dispositions ci-après, les
restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la
Communauté sont progressivement supprimées au cours de la période de
transition à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un
pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation » ;
8 que l’article 60, après avoir défini dans ses alinéas 1 et 2 la notion de
services au sens du traité, précise en son alinéa 3 que, sans préjudice des
dispositions du chapitre relatif au droit d’établissement, le prestataire
peut, pour l’exécution de sa prestation, exercer, à titre temporaire, son
activité dans l’État où la prestation est fournie, dans les mêmes conditions
que celles que cet État impose à ses propres ressortissants ;
9 que la question posée vise dès lors à déterminer si l’exigence, dans le
cas du mandataire judiciaire, d’un établissement permanent sur le territoire
de l’État où la prestation doit être fournie peut être conciliée avec la
prohibition, par les articles 59 et 60, de toutes restrictions à la libre
prestation des services dans la Communauté ;
10 attendu que les restrictions dont l’élimination est prévue par les
articles 59 et 60 comprennent toutes exigences, imposées au prestataire en
raison notamment de sa nationalité ou de la circonstance qu’il ne possède
pas de résidence permanente dans l’État où la prestation est fournie, non
applicables aux personnes établies sur le territoire national ou de nature à
prohiber ou gêner autrement les activités du prestataire ;
11 qu’en particulier, l’exigence, pour le prestataire, d’une résidence
permanente sur le territoire de l’État où la prestation doit être fournie
peut, selon les circonstances, avoir pour conséquence d’enlever tout effet
utile à l’article 59 dont l’objet est, précisément, d’éliminer les
restrictions à la libre prestation de services de la part de personnes non
établies dans l’État sur le territoire duquel la prestation doit être
fournie ;
12 que, compte tenu de la nature particulière des prestations de services,
on ne saurait cependant considérer comme incompatibles avec le traité les
exigences spécifiques, imposées au prestataire, qui seraient motivées par
l’application de règles professionnelles justifiées par l’intérêt général -
notamment les règles d’organisation, de qualification, de déontologie, de
contrôle et de responsabilité - incombant à toute personne établie sur le
territoire de l’État où la prestation est fournie, dans la mesure où le
prestataire échapperait à l’emprise de ces règles en raison de la
circonstance qu’il est établi dans un autre État membre ;
13 que, de même, on ne saurait dénier à un État membre le droit de prendre
des dispositions destinées à empêcher que la liberté garantie par l’article
59 soit utilisée par un prestataire dont l’activité serait entièrement ou
principalement tournée vers son territoire, en vue de se soustraire aux
règles professionnelles qui lui seraient applicables au cas où il serait
établi sur le territoire de cet État, une telle situation pouvant être
justiciable du chapitre relatif au droit d’établissement et non de celui des
prestations de service ;
14 attendu qu’en conformité de ces principes, on ne saurait considérer comme
incompatible avec les dispositions des articles 59 et 60 l’exigence, en ce
qui concerne les auxiliaires de la justice, d’un établissement professionnel
stable dans le ressort de juridictions déterminées, au cas où cette exigence
est objectivement nécessaire en vue de garantir l’observation de règles
professionnelles liées, notamment, au fonctionnement de la justice et au
respect de la déontologie ;
15 que tel ne saurait cependant être le cas lorsque, dans un État membre, la
prestation de certains services n’est soumise à aucune sorte de
qualification ou de discipline professionnelle et lorsque l’exigence d’une
résidence permanente est déterminée par référence au territoire de l’État ;
16 qu’au regard d’une activité professionnelle relevant ainsi, à l’intérieur
d’un État membre, d’un régime de liberté totale, l’exigence d’une résidence
sur le territoire de cet État constitue une restriction incompatible avec
les articles 59 et 60 du traité, lorsque le bon fonctionnement de la justice
peut être satisfait grâce à des mesures moins contraignantes, telles que
l’élection d’un domicile pour les besoins des communications judiciaires ;
17 qu’il y a donc lieu de répondre à la question posée que les articles 59,
alinéa 1er, et 60, alinéa 3, du traité CEE doivent être interprétés en ce
sens qu’une législation nationale ne saurait rendre impossible, par
l’exigence d’une résidence permanente sur le territoire, la prestation de
services par des personnes établies sur le territoire d’un autre État
membre, dès lors que la prestation de services n’est soumise à aucune
condition particulière par la législation nationale applicable ;
Sur la question de l’applicabilité directe des articles 59 et 60
18 Attendu qu’en outre, il est demandé si les articles 59, alinéa 1er, et
60, alinéa 3, du traité CEE sont directement applicables et créent, pour les
justiciables, des droits subjectifs que les juridictions nationales sont
tenues de sauvegarder ;
19 attendu que la question posée doit être résolue dans le cadre de
l’ensemble du chapitre relatif aux services en tenant compte, pour le
surplus, des dispositions relatives au droit d’établissement auxquelles il
est renvoyé par l’article 66 ;
20 attendu qu’en vue de l’élimination progressive, au cours de la période de
transition, des restrictions visées par l’article 59, l’article 63 a prévu
l’élaboration d’un « programme général » - fixé par décision du Conseil du
18 décembre 1961 (JO 1962, p. 32) - dont la mise en oeuvre doit être assurée
au moyen d’un ensemble de directives ;
21 que, dans le système du chapitre relatif aux prestations de services, ces
directives sont destinées à accomplir des fonctions diverses, la première
étant d’éliminer, au cours de la période de transition, les restrictions à
la libre prestation des services, la seconde consistant à introduire, dans
la législation des États membres, un ensemble de dispositions destinées à
faciliter l’exercice effectif de cette liberté, notamment par la
reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles et la
coordination des législations relatives à l’exercice des activités non
salariées ;
22 qu’il appartient encore à ces directives de résoudre les problèmes
spécifiques résultant de la circonstance qu’à défaut d’établissement
permanent, le prestataire pourrait ne pas être pleinement soumis aux règles
professionnelles en vigueur dans l’État où la prestation est exécutée ;
23 qu’en ce qui concerne l’échelonnement, dans le temps, de la mise en
oeuvre du chapitre relatif aux services, l’article 59, interprété à la
lumière de la disposition générale de l’article 8, paragraphe 7, du traité,
traduit la volonté d’aboutir à l’élimination des restrictions à la libre
prestation des services pour la fin de la période de transition, terme
extrême pour l’entrée en vigueur de l’ensemble des règles prévues par le
traité ;
24 que les dispositions de l’article 59, dont l’application devait être
préparée au moyen de directives pendant la période de transition, sont ainsi
devenues inconditionnelles à l’expiration de celle-ci ;
25 qu’elles comportent l’élimination de toutes discriminations à l’encontre
du prestataire en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu’il se
trouve établi dans un État membre autre que celui où la prestation doit être
fournie ;
26 qu’en ce qui concerne à tout le moins l’exigence spécifique de
nationalité ou de résidence, les articles 59 et 60 comportent ainsi une
obligation de résultat précise dont l’exécution, par les États membres, ne
saurait être retardée ou compromise par l’absence des dispositions qui
devaient intervenir dans le cadre des pouvoirs institués en vertu des
articles 63 et 66 ;
27 qu’il y a donc lieu de répondre que les articles 59, alinéa 1er, et 60,
alinéa 3, ont un effet direct et peuvent, dès lors, être invoqués devant les
juridictions nationales, en tout cas dans la mesure où ils visent à
l’élimination de toutes discriminations à l’encontre du prestataire en
raison de sa nationalité ou de la circonstance qu’il réside dans un État
membre autre que celui où la prestation doit être fournie ;
Quant aux dépens
28 Attendu que les frais exposés par le gouvernement de l’Irlande, le
gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, le
gouvernement de la république fédérale d’Allemagne et la Commission des
Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne
peuvent faire l’objet d’un remboursement ;
29 que la procédure revêtant à l’égard des parties au principal le caractère
d’un incident soulevé au cours du litige pendant devant le Centrale Raad van
Beroep, il appartient à celui-ci de statuer sur les dépens ;
par ces motifs,
LA COUR,
statuant sur les questions à elle soumises par le Centrale Raad van Beroep
par ordonnance du 18 avril 1974, dit pour droit :
1) les articles 59, alinéa 1er, et 60, alinéa 3, du traité CEE doivent être
interprétés en ce sens qu’une législation nationale ne saurait rendre
impossible, par l’exigence d’une résidence permanente sur le territoire, la
prestation de services par des personnes établies sur le territoire d’un
autre État membre, dès lors que la prestation de services n’est soumise à
aucune condition particulière par la législation nationale applicable ;
2) les articles 59, alinéa 1er, et 60, alinéa 3, ont un effet direct et
peuvent, dès lors, être invoqués devant les juridictions nationales, en tout
cas dans la mesure où ils visent à l’élimination de toutes discriminations à
l’encontre du prestataire en raison de sa nationalité ou de la circonstance
qu’il réside dans un État membre autre que celui où la prestation doit être
fournie.
Lecourt
Ó Dálaigh
Mackenzie Stuart
Donner
Monaco
Mertens de Wilmars
Pescatore
Kutscher
Sørensen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg le 3 décembre 1974.
Le greffier
A. Van Houtte
Le président
R. Lecourt
(1) Langue de procédure : le néerlandais.