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REPERTOIRE JURIDIQUE V° AUTOROUTES
Conseil d'État
N° 290716
Publié au recueil Lebon
Section du Contentieux
M. Genevois, président
M. Edouard Crépey, rapporteur
M. Glaser, commissaire du gouvernement
SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ ; SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER ; SCP
GASCHIGNARD, avocats
Lecture du mercredi 27 septembre 2006
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu 1°), sous le n° 290716, la requête, enregistrée le 27 février 2006 au
secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour M. François B,
demeurant 2, rue Pesquitou à Bordères (64800), et l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES
USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE, représentée par ses
représentants légaux, domiciliés en cette qualité au siège de l'association, 34,
rue Henri Faisans à Pau (64000) ; M. B et l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS
DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE demandent au Conseil d'Etat d'annuler
pour excès de pouvoir le décret n° 2006-98 du 2 février 2006 autorisant le
transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue conjointement
par l'Etat et Autoroutes de France au capital de la société Sanef et de
mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre des dispositions
de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°), sous le n° 290718, la requête, enregistrée le 27 février 2006 au
secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour M. François B,
demeurant 2, rue Pesquitou à Bordères (64800), et l'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES
USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE, représentée par ses
représentants légaux, domiciliés en cette qualité au siège de l'association, 34,
rue Henri Faisans à Pau (64000) ; M. B et l'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS
DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE demandent au Conseil d'Etat d'annuler
pour excès de pouvoir le décret n° 2006-167 du 16 février 2006 autorisant le
transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue conjointement
par l'Etat et Autoroutes de France au capital de la société Autoroutes
Paris-Rhin-Rhône (APRR) et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000
euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice
administrative ;
....................................................................................
Vu 3°), sous le n° 291137, la requête, enregistrée le 9 mars 2006 au secrétariat
du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour M. François B, demeurant 2, rue
Pesquitou à Bordères (64800), et l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS DES
AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE, représentée par ses représentants légaux,
domiciliés en cette qualité au siège de l'association, 34, rue Henri Faisans à
Pau (64000) ; M. B et l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES
PUBLIQUES DE FRANCE demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir
le décret n° 2006-267 du 8 mars 2006 autorisant le transfert au secteur privé de
la participation majoritaire détenue conjointement par l'Etat et Autoroutes
de France (ADF) au capital de la société Autoroutes du Sud de la France (ASF)
et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre des
dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
....................................................................................
Vu 4°), sous le n° 293046, la requête, enregistrée le 3 mai 2006 au secrétariat
du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Jean-Pierre A, demeurant 109,
rue Pierre Brossolette à Rueil-Malmaison (92500) ; M. A demande au Conseil
d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2006-267 du 8 mars 2006
autorisant le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue
conjointement par l'Etat et Autoroutes de France au capital de la société
Autoroutes du Sud de la France (ASF) et de mettre à la charge de l'Etat
une somme de 50 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de
justice administrative ;
....................................................................................
Vu 5°), sous le n° 293276, la requête sommaire et le mémoire ampliatif,
enregistrés les 10 mai et 14 juin 2006, présentés pour l'ASSOCIATION DE DEFENSE
DES USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER, représentée par ses
représentants légaux, domiciliés en cette qualité au siège de l'association,
603, rue Saint-Fuscien à Amiens (80090) ; l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS
ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER (ADUSPA) demande au Conseil d'Etat
d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2006-267 du 8 mars 2006 autorisant
le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue
conjointement par l'Etat et Autoroutes de France au capital de la société
Autoroutes du Sud de la France (ASF) et de mettre à la charge de l'Etat
une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code
de justice administrative ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu le code de la voirie routière ;
Vu le code du travail ;
Vu la loi n° 82-1152 du 30 décembre 1982, notamment son article 29 ;
Vu la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 modifiée, ensemble la décision du Conseil
constitutionnel n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 ;
Vu la loi n° 86-912 du 6 août 1986 modifiée ;
Vu le décret n° 86-1140 du 24 octobre 1986 modifié ;
Vu le décret n° 87-971 du 3 décembre 1987 ;
Vu le décret n° 98-315 du 27 avril 1998, ensemble la décision du Conseil
constitutionnel n° 98-182 L du 6 mars 1998 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Edouard Crépey, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de M. B et de
l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE,
de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la société Autoroutes
Paris Rhin Rhône, de Me Gaschignard, avocat de l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES
USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER,
- les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes enregistrées sous les numéros 290716, 290718,
291137, 293046 et 293276 présentent à juger des questions voisines ; qu'il y a
lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ;
Considérant que M. A a intérêt, en qualité d'actionnaire de la société
Autoroutes Paris Rhin Rhône, à l'annulation du décret attaqué par M. B et
autre sous le n° 290718 ; qu'ainsi l'intervention qu'il a présentée au soutien
de cette requête est recevable ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et la société
Autoroutes du Sud de la France :
Considérant, en premier lieu, que M. B et autre, M. A et l'ASSOCIATION DE
DEFENSE DES USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER soutiennent qu'en
autorisant par les décrets du 2 février 2006, du 16 février 2006 et du 8 mars
2006 le transfert au secteur privé de la propriété des participations
majoritaires détenues par l'Etat et l'établissement public Autoroutes de
France dans la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (Sanef),
la société Autoroutes Paris Rhin Rhône (APRR) et la société Autoroutes
du Sud de la France (ASF), le Premier ministre a outrepassé les limites de sa
compétence et entaché ses décisions d'un détournement de procédure ;
Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi du 2 juillet 1986 modifiée :
I. - Sont approuvés par la loi les transferts au secteur privé de la propriété :
/ - des entreprises dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital
social et dont les effectifs, augmentés de ceux des filiales dans lesquelles
elles détiennent, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital
social, sont supérieurs à mille personnes au 31 décembre de l'année précédant le
transfert ou dont le chiffre d'affaires consolidé avec celui des filiales,
telles qu'elles viennent d'être définies, est supérieur à 150 millions d'euros à
la date de clôture de l'exercice précédant le transfert ; / - des entreprises
qui sont entrées dans le secteur public en application d'une disposition
législative./ II. - Les opérations ayant pour effet de réaliser un transfert du
secteur public au secteur privé de propriété d'entreprises autres que celles
mentionnées au paragraphe I ci-dessus sont soumises à l'approbation de
l'autorité administrative (...) ;
Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'Etat seul ne
détenait respectivement, à la veille des privatisations litigieuses, que
37.83 %, 35.11 % et 41.53 % du capital social des sociétés Sanef, APRR et ASF,
dont il est constant que chacune dépassait les seuils d'effectifs et de chiffre
d'affaires mentionnés par les dispositions précitées ; que les requérants font
cependant valoir que, compte tenu des participations détenues par
l'établissement public Autoroutes de France, lequel serait dépourvu de
toute consistance réelle, il en contrôlait en réalité 75.7 %, 70.2 % et 50.4 %,
de sorte que les cessions litigieuses auraient dû être soumises à l'approbation
du législateur ; que, toutefois, l'existence dudit établissement résulte non pas
d'une simple décision gouvernementale, mais de l'article 29 de la loi de
finances rectificative pour 1982, dont les dispositions sont aujourd'hui
reprises aux articles L. 122-7 et suivants du code de la voirie routière ; que,
parmi les vingt membres que compte son conseil d'administration, neuf seulement
représentent, en vertu de l'article R. 122-18 dudit code, les services de l'Etat
aux côtés, notamment, de deux parlementaires et de six représentants des
collectivités territoriales ; que si les missions de l'établissement ont, depuis
sa création, changé de nature, il exerce effectivement le rôle d'actionnaire des
sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes que lui donne le
second alinéa de l'article R. 122-17 du code précité ; que si M. B et autre
soutiennent que le décret du 3 décembre 1987, dont il est issu, est entaché
d'incompétence pour avoir, en méconnaissance de l'article 34 de la Constitution,
modifié les règles constitutives de cet établissement public, qui constituait à
lui seul une catégorie, en ajoutant à sa mission initiale de péréquation des
ressources desdites sociétés celle de leur apporter des fonds propres, un tel
argument est, en tout état de cause, sans incidence sur la réalité de l'activité
exercée par l'établissement à ce titre et, partant, sur l'appréciation à porter
quant au caractère direct ou indirect de la détention, par l'Etat, des
participations litigieuses ; qu'au demeurant, cette nouvelle mission doit être
regardée, pour l'application de l'article 34 de la Constitution, comme une
mission analogue à celle dont l'établissement était initialement investi ; que
les organes dirigeants de ce dernier ont approuvé la cession de ses
participations dans la Sanef, APRR et ASF et sollicité du Premier ministre
l'autorisation administrative à laquelle elle était subordonnée ; que la
circonstance que, pour optimiser les conditions de ladite cession, il a confié à
l'Etat un mandat de négociation exclusif de tout acte de disposition n'établit
nullement le caractère fictif de l'établissement ; que celui-ci dispose d'un
budget et d'une comptabilité propres ; qu'ainsi, et quelles que soient les
appréciations qui peuvent être portées, du point de vue de la bonne gestion
administrative, sur l'opportunité de lui conserver une existence autonome,
l'établissement public Autoroutes de France n'est pas dépourvu de toute
consistance et ne présente donc pas le caractère d'un organisme fictif ; que,
dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'Etat devait, pour
l'application des dispositions précitées de l'article 7 de la loi du 2 juillet
1986 modifiée, être regardé comme détenant plus de la moitié du capital social
des sociétés dont les décrets attaqués ont autorisé la privatisation ;
que, par suite, le moyen d'incompétence ne peut être accueilli ;
Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'Etat n'a
jamais été détenteur direct de plus de la moitié du capital social des sociétés
Sanef, APRR et ASF ; qu'il n'en est d'ailleurs devenu actionnaire qu'en 1994,
soit six ans après que l'établissement public Autoroutes de France y eut
pris ses premières participations ; qu'ainsi, le moyen de détournement de
procédure doit être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, que le Préambule de la Constitution de 1946,
auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958, prévoit en son neuvième
alinéa que tout bien, toute entreprise dont l'exploitation a ou acquiert les
caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir
la propriété de la collectivité ; que l'article 20 de la loi du 6 août 1986
modifiée rappelle en conséquence, en son deuxième alinéa, que les opérations de
transfert qu'il régit ne peuvent concerner les entreprises visées par ces
dispositions ; que l'exploitation d'une entreprise ne peut avoir les caractères
d'un service public national ou d'un monopole de fait au sens de ces textes que
si elle est exercée à l'échelon national ; qu'en l'espèce, aucune des sociétés
dont s'agit, chargées de la construction et de l'exploitation de réseaux
autoroutiers selon le régime prévu à l'article L. 122-4 du code de la voirie
routière, ne s'est vu attribuer de concession, à l'échelon national, pour
l'ensemble des autoroutes ; qu'il ne résulte d'aucun principe, d'aucune
règle de valeur constitutionnelle, ni d'aucune loi que l'exploitation des
concessions autoroutières doive être érigée en service public national ; que,
par suite, l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE
AUTOROUTIER n'est pas fondée à soutenir que le Premier ministre a, par les
décrets attaqués, méconnu la portée des dispositions précitées ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que,
contrairement à ce que soutient l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS ET DE
SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER, le comité d'entreprise de la société ASF
s'est prononcé, le 19 janvier 2006, sur les objectifs de la privatisation
et sur ses répercussions quant à l'organisation juridique, économique et sociale
de l'entreprise ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce qu'en autorisant, par le décret
du 8 mars 2006, le transfert au secteur privé des participations de l'Etat et d'Autoroutes
de France, le Premier ministre aurait méconnu la portée des dispositions de
l'article L. 432-1 du code du travail manque en fait ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 20 de la loi du 6
août 1986 modifiée : L'autorisation ne peut être donnée qu'au vu d'un dossier
comprenant l'évaluation de la valeur de l'entreprise (...) par des experts
indépendants désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat./
Ces évaluations sont conduites selon les méthodes objectives couramment
pratiquées en matière de cession totale ou partielle d'actifs de sociétés, en
tenant compte, selon une pondération appropriée à chaque cas, de la valeur
boursière des titres, de la valeur des actifs, des bénéfices réalisés, de
l'existence des filiales et des perspectives d'avenir./ L'autorisation ne peut
être accordée si le prix d'offre ou le prix de cession est inférieur à la valeur
fixée par les experts (...)./ Pour les entreprises dont l'effectif dépasse 2.500
personnes ou le chiffre d'affaires 375 millions d'euros (...), l'autorisation ne
peut être accordée qu'après avis conforme de la Commission de la
privatisation. Dans ce cas, la valeur mentionnée à l'alinéa précédent est
celle fixée par la Commission de la privatisation ; que par l'effet du
décret du 27 avril 1998, cette commission a pris le nom de Commission des
participations et des transferts ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport d'actualisation
transmis à la Commission des participations et des transferts, après que
celle-ci eut émis un premier avis devenu caduc faute d'intervention de la
décision dans le délai de trente jours prévu par l'article 3 de la loi du 6 août
1986 modifiée, a été élaboré par les experts indépendants désignés par les
cédants ; que, contrairement à ce que soutient l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES
USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER, c'est sans méconnaître la
portée des dispositions précitées de l'article 20 de la loi du 6 août 1986
modifiée que les articles 5 et 6 du décret du 24 octobre 1986, pris pour leur
application, ont interdit que les experts se trouvent dans une situation pouvant
altérer leur indépendance à l'égard des seuls acheteurs, et non des cédants ;
Considérant que la circonstance que le premier avis de la Commission des
participations et des transferts n'a pas été rendu public est sans incidence sur
la légalité du décret pris sur le fondement du second avis ;
Considérant qu'en se fondant à titre principal sur l'analyse des cours de bourse
et celle des flux actualisés de trésorerie et de dividendes susceptibles d'être
générés par les sociétés visées par les opérations litigieuses, la Commission
des participations et des transferts a fixé la valeur minimale des titres à
céder à 47 euros par action pour la Sanef, 51 euros pour APRR et 47 euros pour
ASF, ce qui conduit à évaluer l'ensemble des participations détenues par l'Etat
et l'établissement public Autoroutes de France à environ 12.8 milliards
d'euros ; que M. B et autre et M. A soutiennent qu'elle a, ce faisant, commis
une erreur d'appréciation dans le choix du taux d'actualisation à retenir ;
qu'ils se prévalent, à cet égard, d'un rapport du Commissariat général du Plan
du 21 janvier 2005 préconisant de se référer, pour l'évaluation socio-économique
des projets publics, à un taux d'actualisation de 4 %, dont l'application au cas
d'espèce aurait conduit à établir la valeur minimale des participations faisant
l'objet d'un transfert au secteur privé à un montant de l'ordre de 21 milliards
d'euros ;
Mais considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le taux d'actualisation
de 4 % ainsi proposé suppose les prix constants et l'absence de tout risque ;
que le rapport précité recommandait en effet de ne pas prendre en compte le
risque par une augmentation uniforme du taux d'actualisation général, mais de
l'apprécier au cas par cas ; qu'en l'espèce, si la construction du réseau
autoroutier est, il est vrai, en voie d'achèvement, si, pour l'heure, le trafic
autoroutier ne recule guère et si les sociétés concessionnaires ont dégagé, en
2005 et dans les premiers mois de 2006, d'importants bénéfices, le montant de
leurs recettes n'en est pas moins susceptible d'être affecté, à l'avenir, par
les incertitudes pesant sur l'évolution du prix des carburants, la croissance
économique, le comportement des usagers, la concurrence offerte par d'autres
modes de transport ou encore le cadre réglementaire ; qu'il ressort du rapport
soumis à la Commission des participations et des transferts par les banques
conseils de l'Etat et de l'établissement public Autoroutes de France que
le taux réel sans risque de 4 % correspond à un taux nominal risqué de 8.6 %
avec une prime de risque calculée selon le modèle d'évaluation des actifs
financiers, auquel se réfère expressément le rapport du Commissariat général du
Plan et dont les requérants ne contestent ni le principe ni l'application au cas
d'espèce ; que l'application d'un tel taux aurait conduit à valoriser les
participations litigieuses à un niveau inférieur à celui fixé par la Commission
; que si, par ailleurs, les requérants soutiennent, en se référant notamment à
des articles de presse, que les acquéreurs desdites participations ont indiqué
avoir réalisé une opération avantageuse pour eux, de telles déclarations, qui
s'inscrivent dans des stratégies de communication financière, ne sont pas de
nature à établir la sous-estimation, par la Commission, de la valeur minimale
des participations transférées ; que la circonstance, invoquée par M. A, qu'une
seule offre avait été déposée pour la reprise des parts de l'Etat et d'
Autoroutes de France dans la société ASF est, par elle-même, sans incidence
sur l'évaluation de la Commission des participations et des transferts, à
laquelle il incombait de fixer la valeur minimale de cession indépendamment du
contenu des candidatures ; qu'au demeurant, la valeur minimale retenue est
supérieure tant au cours de bourse passé, même augmenté d'une prime liée à
l'annonce de la privatisation, qu'à la plupart des estimations produites,
par application de méthodes diverses, par la banque évaluatrice agissant dans le
cadre de la procédure de garantie de cours engagée, après la cession litigieuse,
par l'acquéreur après autorisation de l'Autorité des marchés financiers ;
qu'ainsi, le moyen ne peut être accueilli ;
Considérant enfin que, contrairement à ce que soutient l'ASSOCIATION DE DEFENSE
DES USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER, il ressort des termes
mêmes du second avis émis par la Commission des participations et des transferts
sur chacune des opérations litigieuses qu'elle a tenu compte des éléments
nouveaux intervenus après qu'elle eut rendu son premier avis, et notamment de
l'évolution des cours de bourse et de la publication des résultats du dernier
exercice ; qu'elle n'a ainsi commis ni erreur de droit ni erreur d'appréciation
;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de
faire droit à la demande tendant à la production de divers documents, présentée
par l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE
AUTOROUTIER, que cette dernière, M. B et l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS
DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE France, et M. A ne sont pas fondés à demander
l'annulation des décrets des 2 février, 16 février et 8 mars 2006 ; que les
conclusions qu'ils présentent sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de
justice administrative au titre des frais exposés par eux et non compris dans
les dépens doivent, par voie de conséquence, être rejetées ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'intervention présentée par M. A au soutien de la requête n°
290718 est admise.
Article 2 : Les requêtes de M. B et autre, de M. A et de l'ASSOCIATION DE
DÉFENSE DES USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU PATRIMOINE AUTOROUTIER sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. François B, à l'ASSOCIATION
DE DEFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE, à M.
Jean-Pierre A, à l'ASSOCIATION DE DEFENSE DES USAGERS ET DE SAUVEGARDE DU
PATRIMOINE AUTOROUTIER, à l'établissement public Autoroutes de France, à
la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France, à la société
Autoroutes du Sud de la France, à la société Autoroutes Paris Rhin
Rhône, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au Premier
ministre.
Conseil d'État
N° 290719
Inédit au recueil Lebon
Section du Contentieux
M. Stirn, président
M. Bernard Stirn, rapporteur
SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER ; SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ, avocats
Lecture du lundi 13 mars 2006
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête, enregistrée le 27 février 2006 au secrétariat du contentieux du
Conseil d'Etat, présentée pour M. François A, demeurant 2 ... à Borderes (64800)
et pour L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE
FRANCE, ayant son siège au 34 rue Henri-Faisans à Pau (64000) ; M. A et
L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE
demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article
L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2006-167 en date du 16
février 2006 autorisant le transfert au secteur privé de la participation
majoritaire détenue conjointement par l'Etat et Autoroutes de France au
capital de la Société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4000 euros au
titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
ils soutiennent que les effets de la décision attaquée ont des conséquences
difficilement réversibles et que, par suite, la condition d'urgence est remplie
; qu'il existe un doute sérieux sur la légalité du décret contesté ; qu'en
effet, l'établissement public administratif Autoroutes de France est un
démembrement transparent de l'Etat, dépourvu d'autonomie administrative et
financière ; qu'il convient, par conséquent, d'ajouter la participation détenue
par Autoroutes de France dans la société APRR à celle détenue directement
par l'Etat ; que, dès lors, est franchi le seuil de 50% mentionné à l'article
7-I de la loi du 2 juillet 1986 ; que seule une loi pouvait, dès lors, autoriser
la cession des participations de l'Etat ; qu'en outre, les méthodes d'évaluation
de la valeur des participations de l'Etat reposent sur des calcul erronés, qui
aboutissent à un prix inférieur à la valeur réelle des actifs cédés ;
Vu le décret dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête à fin d'annulation présentée à l'encontre de ce décret
;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2006, présenté par le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie; le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie conclut au rejet de la requête ; il soutient que les
requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir ; que le décret attaqué étant
entièrement exécuté, la requête est sans objet ; à titre subsidiaire, que les
moyens invoqués ne sont pas propres à faire naître un doute sérieux quant à la
légalité du décret litigieux ; qu'en effet, un faisceau d'indices prouve
l'autonomie de l'établissement Autoroutes de France ; que, par
conséquent, l'Etat ne détient pas directement la majorité du capital de la
société APRR ; que le transfert au secteur privé de la participation détenue par
l'Etat pouvait se faire par décret, ainsi que l'a estimé le Conseil d'Etat dans
l'avis qu'il a donné sur ce point au gouvernement; qu'enfin, l'évaluation du
prix de cession des actions de la société APRR a été établie en suivant les
propositions de la commission des participations et des transferts et
conformément aux règles habituelles en la matière ;
Vu, enregistré, le 6 mars 2006, le mémoire en intervention présenté par
l'établissement public Autoroutes de France qui conclut au rejet de la
requête et s'associe aux observations en défense du ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 8 mars 2006, présenté pour M. A et pour
L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE,
qui reprennent les conclusions et les moyens de leur requête ; ils font valoir
en outre que si leur recours était jugé irrecevable au motif que le décret
attaqué a épuisé ses effets, il serait porté atteinte aux droits garantis par la
convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales, notamment par les articles 6 et 13 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales ;
Vu l'article 1er du code civil ;
Vu la loi n° 55-435 du 18 avril 1955 portant statut des autoroutes ;
Vu la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre
diverses mesures d'ordre économique et social, modifiée par les lois n° 88-2 du
4 juillet 1988 et n° 96-314 du 12 avril 1996 ;
Vu la loi n° 86-912 du 6 août 1986 modifiée relative aux modalités des
privatisations ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. François A et
L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE
et d'autre part, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 9 mars 2006 à 14 heures 30 au
cours de laquelle ont été entendus :
- Me Thiriez, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A
et de L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE
FRANCE ;
- M. François A ;
- Me Blancpain, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la société
autoroute Paris-Rhin-Rhône (APRR),
- les représentants du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 521-1 du code de justice administrative,
le juge des référés peut ordonner la suspension d'une décision administrative
lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer,
en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de cette décision ;
qu'eu égard à leur objet, les pouvoirs ainsi conférés au juge des référés ne
peuvent s'exercer que dans la mesure où la décision dont la suspension est
demandée n'a pas produit tous ses effets ;
Considérant que M. A et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES
PUBLIQUES DE FRANCE demandent la suspension du décret du 2 février 2006 qui
autorise le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue
conjointement par l'Etat et par l'établissement public Autoroutes de
France au capital de la société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) ;
Considérant qu'Autoroutes de France a intérêt au maintien du décret dont
la suspension est demandée ; qu'ainsi son intervention est recevable ;
Considérant que le décret litigieux a été publié au Journal Officiel du 3
février 2006 et que son article 2 a prévu, dans les conditions définies par
l'article 1er du code civil, son entrée en vigueur immédiate ; qu'il résulte
tant de l'instruction écrite que des débats au cours de l'audience publique que,
dès le 3 février 2006, la totalité des titres détenus par l'Etat et par
Autoroutes de France ont été cédés et que l'acquéreur a transmis un ordre
irrévocable de virement correspondant au prix de ces titres sur les comptes de
l'Etat et d'Autoroutes de France ; que le transfert autorisé par le
décret dont la suspension est demandée a ainsi été entièrement exécuté ; que,
même si ce décret est le préalable à d'autres étapes de l'opération de
privatisation qu'il autorise, il a en conséquence produit la totalité des
effets qui s'attachent à ses dispositions ; que la requête tendant à la
suspension de ce décret, introduite le 27 février 2006, est dès lors dépourvue
d'objet et n'est donc pas recevable ;
Considérant que le recours pour excès de pouvoir introduit par les requérants
leur assure par ailleurs un recours effectif contre le décret litigieux ; que le
Conseil d'Etat se prononcera en principe sur ce recours dans un délai inférieur
à six mois ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin de
suspension présentées par M. A et par L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES
AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE ne peuvent qu'être rejetées ; qu'il en va
de même, par voie de conséquence, de leurs conclusions à fin d'injonction et à
fin d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : L'intervention d'Autoroutes de France est admise.
Article 2. La requête de M. A et de L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES
AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE.
Article 3. La présente ordonnance sera notifiée à M. François A, à L'ASSOCIATION
DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE, à
Autoroutes de France, au ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie et au Premier ministre.
Conseil d'État
N° 291138
Inédit au recueil Lebon
Section du Contentieux
SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ, avocats
Lecture du lundi 13 mars 2006
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête, enregistrée le 9 mars 2006 au secrétariat du contentieux du
Conseil d'Etat, présentée pour M. François A, demeurant ... et L'ASSOCIATION DE
DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE, dont le siège est
34 rue Henri Faisans à Pau (64000) ; M. A et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES
USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE demandent au juge des référés
du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice
administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2006-267 en date du 8
mars 2006 autorisant le transfert au secteur privé de la participation
majoritaire détenue conjointement par l'Etat et Autoroutes de France au
capital de la Société Autoroutes du Sud de la France (ASF) ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4000 euros au
titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
ils soutiennent que les effets de la décision attaquée ont des conséquences
difficilement réversibles et que, par suite, la condition d'urgence est remplie
; qu'il existe un doute sérieux sur la légalité du décret contesté ; qu'en
effet, l'établissement public administratif Autoroutes de France est un
démembrement transparent de l'Etat, dépourvu d'autonomie administrative et
financière ; qu'il convient, par conséquent, d'ajouter la participation détenue
par Autoroutes de France dans la société ASF à celle détenue directement
par l'Etat ; que, dès lors, est franchi le seuil de 50% mentionné à l'article
7-I de la loi du 2 juillet 1986 ; que seule une loi pouvait, dès lors, autoriser
la cession des participations de l'Etat ; qu'en outre, les méthodes d'évaluation
de la valeur des participations de l'Etat reposent sur des calcul erronés, qui
aboutissent à un prix inférieur à la valeur réelle des actifs cédés ;
Vu le décret dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête à fin d'annulation présentée à l'encontre de ce décret
;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales ;
Vu l'article 1er du code civil ;
Vu la loi n° 55-435 du 18 avril 1955 portant statut des autoroutes ;
Vu la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre
diverses mesures d'ordre économique et social, modifiée par les lois n° 88-2 du
4 juillet 1988 et n° 96-314 du 12 avril 1996 ;
Vu la loi n° 86-912 du 6 août 1986 modifiée relative aux modalités des
privatisations ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique tenue le 9 mars 2006 dans les
affaires n° 290 717 et n° 290 719 ;
Vu le code de justice administrative ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 521-1 du code de justice administrative,
le juge des référés peut ordonner la suspension d'une décision administrative
lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer,
en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de cette décision ;
qu'eu égard à leur objet, les pouvoirs ainsi conférés au juge des référés ne
peuvent s'exercer que dans la mesure où la décision dont la suspension est
demandée n'a pas produit tous ses effets ;
Considérant que M. A et L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES
PUBLIQUES DE FRANCE demandent la suspension du décret du 8 mars 2006 qui
autorise le transfert au secteur privé de la participation majoritaire détenue
conjointement par l'Etat et par l'établissement public Autoroutes de
France au capital de la société des autoroutes du sud de la France (ASF)
;
Considérant que le décret litigieux a été publié au Journal Officiel du 9 mars
2006 et que son article 2 a prévu, dans les conditions définies par l'article
1er du code civil, son entrée en vigueur immédiate ; qu'il résulte tant de
l'instruction écrite que des débats au cours de l'audience publique tenue le 9
mars 2006 pour l'examen des requêtes n° 290 717 et n° 290 719, qui soulevaient
des questions analogues, et à l'occasion de laquelle les parties ont débattu de
la présente affaire, que, dès la journée du 9 mars 2006, la totalité des titres
détenus par l'Etat et par Autoroutes de France ont été cédés et que
l'acquéreur a transmis un ordre irrévocable de virement correspondant au prix de
ces titres sur les comptes de l'Etat et d'Autoroutes de France ; que le
transfert autorisé par le décret dont la suspension est demandée a ainsi été
entièrement exécuté ; que, même si ce décret est le préalable à d'autres étapes
de l'opération de privatisation qu'il autorise, il a en conséquence
produit la totalité des effets qui s'attachent à ses dispositions ; que la
requête tendant à la suspension de ce décret, introduite le 9 mars 2006, est dès
lors devenue sans objet et qu'il n'y a, par suite, pas lieu d'y statuer ;
Considérant que le recours pour excès de pouvoir formé par les requérants leur
assure par ailleurs un recours effectif contre le décret litigieux ; que le
Conseil d'Etat se prononcera en principe sur ce recours dans un délai inférieur
à six mois ;
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire
application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice
administrative et de mettre à la charge de l'Etat les sommes demandées par M. A
et par L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE
FRANCE au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
O R D O N N E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de M. François A et de
L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE.
Article 2 : Les conclusions de M. A et de L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS
DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE tendant à l'application de l'article
L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. François A et à
L'ASSOCIATION DE DÉFENSE DES USAGERS DES AUTOROUTES PUBLIQUES DE FRANCE.
Copie en sera adressée pour information au ministre de l'économie, des finances
et de l'industrie et au Premier ministre.
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