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Conseil
d'Etat, Assemblée, 12 avril 2002, n° 230848, Fédération des
industries de la parfumerie Il
était possible au législateur, sans méconnaître les objectifs de la
directive précitée de 1976, de mettre en place, pour des motifs de santé
publique, un régime de contrôle préalable des établissements de
fabrication ou d'importation des produits cosmétiques, distinct du régime
applicable à la mise sur le marché de ces produits. CONSEIL D'ETAT Statuant au contentieux N° 230848 FEDERATION DES INDUSTRIES
DE LA PARFUMERIE M. Donnat, Rapporteur Mme Boissard,
Commissaire du gouvernement Séance du 5 avril 2002 Lecture du 12 avril 2002 REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS Le Conseil d'Etat statuant
au contentieux Sur le rapport de la 1ère
sous-section de la Section du contentieux Vu la requête, enregistrée
le 28 février 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée
par la FEDERATION DES INDUSTRIES DE LA PARFUMERIE, dont le siège est 33,
avenue des Champs-Elysées (75008), représentée par son président en
exercice ; la FEDERATION DES INDUSTRIES DE LA PARFUMERIE demande au
Conseil d'Etat : 1°) l'annulation pour excès
de pouvoir des dispositions du e) de l'article R. 5263 et de celles de
l'article R. 5263-2, introduites dans le code de la santé publique par le
décret n° 2000-569 du 23 juin 2000 relatif aux produits cosmétiques
et modifiant le code de la santé publique, ainsi que de la décision
implicite de refus née du silence gardé pendant plus de quatre mois par
le ministre de l'emploi et de la solidarité sur la demande qu'elle lui a
adressée tendant au retrait de ces dispositions ; 2°) la condamnation de l'Etat
à lui verser la somme de 20 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code
de justice administrative ; Vu la directive du Conseil
n° 76/768/CEE du 27 juillet 1976 concernant le rapprochement des législations
des Etats membres relatives aux produits cosmétiques ; Vu le code de la santé
publique ; Vu le code de justice
administrative ; Après avoir entendu en séance
publique : Sur la légalité externe
du décret attaqué : Considérant qu'aux termes
de l'article 22 de la Constitution du 4 octobre 1958 : « Les
actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les
ministres chargés de leur exécution » ; que, s'agissant d'un
acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux
qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures que comporte nécessairement
l'exécution du décret ; que si les dispositions de l'article R.
5263-7, introduit dans le code de la santé publique par le décret attaqué,
confient aux préfets le soin d'autoriser un fabricant ou un importateur
de produits cosmétiques à ne pas inscrire un ingrédient sur l'emballage
de ce produit, le ministre de l'intérieur n'a pas pour autant,
contrairement à ce que soutient la requérante, à signer ou contresigner
des mesures que comporterait nécessairement l'exécution du décret
attaqué ; que le moyen tiré de l'absence de contreseing du ministre
de l'intérieur ne peut, par suite, qu'être écarté ; Sur la légalité interne
du décret attaqué : En ce qui concerne les
dispositions du e) de l'article R. 5263 du code de la santé publique :
Sans qu'il soit besoin
d'examiner les autres moyens de la requête, Considérant que la
directive du Conseil n° 76/768 CEE du 27 juillet 1976 concernant le
rapprochement des législations des Etats membres relatives aux produits
cosmétiques définit les mesures que doivent prendre les Etats afin,
d'une part, de protéger le consommateur et, d'autre part, de faciliter la
libre circulation de ces produits ; que, pour la réalisation du
premier objectif, les articles 3, 4, 5 et 5 bis de la directive énoncent
les prescriptions auxquelles doivent répondre les produits cosmétiques
pour pouvoir être mis sur le marché ; que ces prescriptions sont
relatives à la fois à la composition du produit et à l'obligation de
faire figurer un certain nombre de mentions sur le récipient et
l'emballage ; que, pour la réalisation du second objectif, la
directive, après avoir énoncé à son article 7 que les Etats membres ne
peuvent, pour des raisons tenant aux exigences contenues dans la
directive, refuser, interdire ou restreindre la mise sur le marché des
produits cosmétiques qui répondent aux prescriptions indiquées
ci-dessus, limite à deux les obligations que les Etats peuvent imposer
aux opérateurs lors de la mise sur le marché de ces produits ; que
la première de ces obligations, prévue par le 3 de l'article 7, est de
mettre à la disposition d'une autorité compétente, désignée par l'Etat
membre, les informations relatives aux substances utilisées par le
produit qui sont nécessaires pour pouvoir traiter médicalement dans les
meilleurs délais un utilisateur en cas de troubles ; que la seconde
obligation, précisée à l'article 7 bis, est de spécifier sur l'étiquette
du produit l'adresse à laquelle les autorités nationales pourront, à
des fins de contrôle, accéder aux informations relatives à la formule,
aux spécifications, à la méthode de fabrication, à l'évaluation de la
sécurité et autres données techniques relatives au produit en cause ;
Considérant que le législateur,
par une loi du 1er juillet 1998, a transposé la directive mentionnée
ci-dessus en ajoutant au code de la santé publique de nouvelles
dispositions codifiées aujourd'hui aux articles L. 5131-1 à L. 5131-9 ;
que l'article L. 5131-6 de ce code dispose en particulier qu'« un
produit cosmétique ne peut être mis sur le marché que - si son récipient
et son emballage comportent le nom ou la raison sociale et l'adresse du
fabricant ou du responsable de la mise sur le marché, (…) - et si le
fabricant ou son représentant, ou la personne pour le compte de laquelle
le produit cosmétique est fabriqué, ou le responsable de la mise sur le
marché d'un produit cosmétique importé pour la première fois d'un Etat
non membre de la Communauté européenne ou non partie à l'accord sur
l'Espace économique européen, tient effectivement à la disposition des
autorités de contrôle, à l'adresse mentionnée ci-dessus, un dossier
rassemblant toutes informations utiles (…), notamment sur la formule
qualitative et quantitative, les spécifications physico-chimiques et
microbiologiques, les conditions de fabrication et de contrôle, l'évaluation
de la sécurité pour la santé humaine, les effets indésirables de ce
produit cosmétique, et les preuves de ses effets revendiqués lorsque la
nature de l'effet ou du produit le justifie » ; qu'à
l'occasion de cette transposition, le législateur a conservé, tout en le
modifiant, le régime applicable aux établissements qui fabriquent,
conditionnent ou importent des produits cosmétiques, dont l'ouverture et
l'exploitation sont soumises, en application de l'article L. 5131-2, à
une déclaration préalable auprès de l'agence française de sécurité
sanitaire des produits de santé ; que la détermination du contenu
de cette déclaration a été renvoyée, par l'article L. 5131-9, à un décret
en Conseil d'Etat, intervenu le 23 juin 2000 ; que la fédération
requérante conteste la disposition de ce décret qui prévoit, au e) de
l'article R. 5263 du code de la santé publique, que la déclaration
souscrite lors de l'ouverture ou de l'exploitation de l'établissement
doit indiquer « l'adresse précise du lieu de détention du dossier
prévu à l'article L. 5131-6 pour chaque produit cosmétique » ;
Considérant qu'il était
possible au législateur, sans méconnaître les objectifs de la directive
précitée de 1976, de mettre en place, pour des motifs de santé
publique, un régime de contrôle préalable des établissements de
fabrication ou d'importation des produits cosmétiques, distinct du régime
applicable à la mise sur le marché de ces produits ; Considérant toutefois que
la disposition de l'article R. 5263 du code de la santé publique qui
vient d'être mentionnée, combinée avec celle du dernier alinéa de
l'article R. 5263 qui impose de compléter la déclaration prévue à
l'article L. 5132-1 chaque fois qu'une modification est apportée aux
indications fournies, a pour effet d'imposer la communication de l'adresse
où est détenu le dossier correspondant à chaque produit commercialisé
non seulement au stade de la mise sur le marché, sous la forme d'une
mention sur le récipient ou l'emballage comme le prévoit la directive,
mais également au stade antérieur de l'ouverture de l'établissement,
pour les produits dont la mise sur le marché est envisagée dès cette
ouverture, et préalablement à la commercialisation, pour les produits
nouveaux que le fabricant ou l'importateur se proposerait de mettre sur le
marché ultérieurement ; qu'une telle démarche préalable est
incompatible avec les objectifs fixés par les termes clairs de la
directive précitée du 27 juillet 1976 ; que la fédération requérante
est, par suite, fondée à demander l'annulation du décret attaqué en
tant qu'il insère dans le code de la santé publique les dispositions du
e) de l'article R. 5263 ; En ce qui concerne les
dispositions de l'article R. 5263-2 du code de la santé publique : Sans qu'il soit besoin
d'examiner l'autre moyen de la requête, Considérant qu'aux termes
du 3 de l'article 7 de la directive précitée du 27 juillet 1976 :
« (...) tout Etat membre peut exiger, dans l'intérêt d'un
traitement médical rapide et approprié en cas de troubles, que des
informations adéquates et suffisantes concernant les substances utilisées
dans les produits cosmétiques soient mises à la disposition de l'autorité
compétente qui veillera à ce que lesdites informations ne soient utilisées
qu'aux fins dudit traitement » ; que l'article L. 5131-7 du
code de la santé publique, qui procède à la transposition des
dispositions précitées de la directive, prévoit que « la mise sur
le marché à titre gratuit ou onéreux d'un produit cosmétique est
subordonnée à la transmission aux centres antipoison (…), désignés
par arrêté des ministres chargés de la santé, de la consommation et de
l'industrie, d'informations adéquates et suffisantes concernant les
substances utilisées dans ce produit » ; que l'article L.
5131-9 du même code renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser
(…) « 5° les conditions de transmission aux centres antipoison
(...) des informations mentionnées à l'article L. 5131-7 » ; Considérant qu'il résulte
des dispositions précitées des articles L. 5131-7 et L. 5131-9 du code
de la santé publique que le législateur, faisant usage de la possibilité
ouverte par le 3 de l'article 7 de la directive, a désigné les centres
antipoison comme les autorités compétentes auxquelles doivent être
mises à la disposition les informations adéquates et suffisantes
concernant les substances utilisées dans les produits cosmétiques ;
que le pouvoir réglementaire ne pouvait dès lors légalement, par les
dispositions attaquées de l'article R. 5263-2 du code de la santé
publique, renvoyer à un arrêté des ministres chargés de la santé, de
la consommation et de l'industrie le soin de désigner « l'autorité
compétente » à laquelle le responsable de la mise sur le marché
d'un produit cosmétique doit transmettre, lors de sa première mise sur
le marché, les informations adéquates et suffisantes concernant les
substances utilisées dans ce produit, tout en précisant que ces mêmes
informations devraient être dans le même temps « communiquées aux
centres antipoison » ; que la fédération requérante est, par
suite, fondée à soutenir que les dispositions de l'article R. 5263-2 du
code de la santé publique méconnaissent celles des articles L. 5131-7 et
L. 5131-9 du même code ; Sur les conclusions tendant
à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice
administrative : Considérant qu'il y a
lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des
dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de
condamner l'Etat à payer à la FEDERATION DES INDUSTRIES DE LA PARFUMERIE
la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par elle et non
compris dans les dépens ; D
E C I D E : Article 1er : Le décret
du 23 juin 2000 est annulé en tant qu'il insère dans le code de la santé
publique les dispositions du e) de l'article R. 5263 et celles de
l'article R. 5263-2. Article 2 : L'Etat
versera à la FEDERATION DES INDUSTRIES DE LA PARFUMERIE la somme de 3 000
euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus
des conclusions de la requête de la FEDERATION DES INDUSTRIES DE LA
PARFUMERIE est rejeté.
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