Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 72210
Publié au Recueil Lebon
M. Donnedieu de Vabres, Rapporteur
M. Lagrange, Commissaire du gouvernement
Lecture du 2 avril 1943
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête présentée pour le docteur
Bouguen [Yves], demeurant à
Saint-Brieuc, ladite requête enregistrée
au Secrétariat du Contentieux du Conseil
d'Etat le 9 décembre 1941 tendant à ce
qu'il plaise au Conseil annuler une
décision, notifiée le 10 juin 1940, par
laquelle le Conseil supérieur de l'ordre
des médecins a confirmé une décision du
conseil départemental de l'ordre des
médecins des Côtes-du-Nord lui refusant
l'autorisation d'ouvrir un cabinet de
consultations à Pontrieux ; Vu la loi du
7 octobre 1940 ; Vu la loi du 10
septembre 1942 ; Vu la loi du 18
décembre 1940 ;
Sur la compétence : Considérant qu'il
résulte de l'ensemble des dispositions
de la loi du 7 octobre 1940, en vigueur
à la date de la décision attaquée, et
notamment de celles qui prévoient que
les réclamations contre les décisions du
Conseil supérieur de l'Ordre des
médecins prises en matière disciplinaire
et en matière d'inscription au tableau
seront portées devant le Conseil d'Etat
par la voie du recours pour excès de
pouvoir, que le législateur a entendu
faire de l'organisation et du contrôle
de l'exercice de la profession médicale
un service public ; que, si le Conseil
supérieur de l'Ordre des médecins ne
constitue pas un établissement public,
il concourt au fonctionnement dudit
service ; qu'il appartient au Conseil
d'Etat de connaître des recours formés
contre les décisions qu'il est appelé à
prendre en cette qualité et notamment
contre celles intervenues en application
de l'article 4 de la loi précitée, qui
lui confère la charge d'assurer le
respect des lois et règlements en
matière médicale ; que, par suite, le
docteur Bouguen est recevable à déférer
au Conseil d'Etat une décision par
laquelle le Conseil supérieur a confirmé
l'interdiction qui lui avait été faite
de tenir des cabinets multiples et lui a
ordonné de fermer son cabinet de
Pontrieux ;
Sur la légalité de la décision attaquée
: Sans qu'il soit besoin de statuer sur
les autres moyens de la requête :
Considérant que les dispositions de
l'article 27, alinéa 2, du code de
déontologie arrêté par le Conseil
supérieur de l'Ordre des médecins, en
vertu desquelles il est interdit à un
médecin installé dans une commune
d'établir une consultation dans une
autre commune, ont pour objet de
déterminer l'une des règles générales
applicables à la répartition
géographique des cabinets médicaux ;
qu'elles excèdent ainsi les limites des
attributions conférées au Conseil
supérieur de l'Ordre par l'article 4 de
la loi précitée du 7 octobre 1940 qui le
charge seulement d'édicter tous
règlements d'ordre intérieur nécessaires
pour atteindre les buts qui lui sont
fixés ; que, par suite, en se fondant
exclusivement, pour ordonner la
fermeture du cabinet de consultations
tenu à Pontrieux par le docteur Bouguen,
médecin otorhino-laryngologiste, sur
ledit texte et sur les instructions
émises pour son application, sans
examiner d'ailleurs, ainsi que l'y
invitaient expressément les dispositions
mêmes de l'article précité, si la
situation particulière dudit cabinet
n'était pas de nature à justifier son
maintien, le Conseil départemental de
l'Ordre des médecins des Côtes-du-Nord a
pris une décision qui manque de base
légale ; que, dès lors, le docteur
Bouguen est fondé à soutenir qu'en
confirmant ladite décision le Conseil
supérieur a commis lui-même un excès de
pouvoir ;
DECIDE :
DECIDE : Article 1er : La décision
susvisée du Conseil supérieur de l'ordre
des médecins est annulée. Article 2 :
Les frais de timbre exposés par le
docteur Bouguen s'élevant à 66 francs,
ainsi que les frais de timbre de la
présente décision, lui seront remboursés
par le Conseil supérieur de l'ordre des
médecins. Article 3 : Expédition de la
présente décision sera transmise au
Secrétaire d'Etat à la Santé.
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Analyse du Conseil d'Etat
Par la décision Bouguen, le Conseil d’État s’estime
compétent pour statuer sur certaines décisions des
ordres professionnels.
La décision Bouguen se rapproche dans une large
mesure d’une décision Monpeurt, antérieure de quelques
mois (CE, ass., 31 juillet 1942, p. 239). Par cette
décision, le Conseil d’État s’était reconnu compétent
pour apprécier la légalité d’une décision par laquelle
un comité d’organisation, institution de caractère
corporatif créée au début des années 1940 pour organiser
la production industrielle en temps de pénurie, avait
imposé certaines contraintes de production à une
entreprise. Le caractère délicat de la question venait
de ce que le juge estimait que ces organismes n’étaient
pas des établissements publics. Pour se reconnaître
compétent, le juge avait dû rattacher l’acte attaqué à
l’exercice d’une mission de service public.
Par la décision Bouguen, le Conseil d’État adopta une
solution identique, mais dans le cadre d’un litige
opposant un médecin au conseil supérieur de l’Ordre des
médecins, qui lui avait interdit de tenir des cabinets
multiples. Si le raisonnement est le même, la décision
Bouguen a aujourd’hui plus de portée, puisqu’elle
constitue la base du régime des actes applicable à
l’ensemble des ordres professionnels, alors que la
décision Monpeurt se rapporte à des organismes qui ont
aujourd’hui disparu. Il est intéressant de relever que,
pour admettre sa compétence, le Conseil d’État a précisé
que le législateur, en créant ces ordres, avait voulu
faire de l’organisation et du contrôle de l’exercice de
ces professions un service public.
Si la décision Bouguen, tout comme la décision
Monpeurt, ont beaucoup sollicité la doctrine, c’est en
raison des silences qu’elles comportaient. En effet, le
Conseil d’État s’était gardé de qualifier la
personnalité juridique de ces organismes, se contentant
de relever qu’il ne s’agissait pas d’établissements
publics. Pendant plusieurs années, ce silence laissa les
observateurs et les spécialistes dans l’incertitude sur
l’hypothèse d’une troisième voie possible entre les
personnes morales de droit public et les personnes
morales de droit privé. Ces incertitudes sont
aujourd’hui levées, le Conseil d’État ayant qualifié ce
type d’organismes (section, 13 janvier 1961, Magnier, p.
33), d’organismes privés chargés d’une mission de
service public, les rattachant ainsi à la catégorie
ouverte par la décision Caisse primaire "Aide et
protection" (CE,
ass., 13 mai 1938, p. 417).
Si le Conseil d’État estime, d’après cette décision,
que les actes pris par ces organismes sont
administratifs lorsqu’ils se rattachent à l’exécution du
service public -sous réserve naturellement des
distinctions imposées par la nature administrative ou
industrielle et commerciale du service public en cause-,
cette définition n’exclut pas le critère tiré de
l’existence de prérogatives de puissance publique dans
la mesure où ce critère intervient en amont pour
reconnaître à la mission confiée à l’organisme le
caractère d’une mission de service public. Au demeurant,
certaines décisions ultérieures utilisent explicitement
ce critère pour regarder comme administratif l’acte en
litige.
La compétence du juge administratif à l’égard des
ordres professionnels est dans les faits assez large.
Les actes administratifs unilatéraux que prennent ces
ordres dans le cadre de leur mission de service public
peuvent lui être déférés, que ces actes soient
réglementaires (31
janvier 1969, Union nationale des grandes pharmacies
de France, p. 54) ou individuels (par exemple, pour une
inscription au tableau de l’ordre, Ass., 12 décembre
1953, de Bayo, p. 544). Le Conseil d’État exerce
également un contrôle de cassation sur les décisions
juridictionnelles prises par les ordres dans le cadre de
leur pouvoir disciplinaire (Sect., 2 février 1945,
Moineau, p. 27). Les actes des ordres professionnels
peuvent également donner lieu à des actions en
responsabilité portées devant le juge administratif.
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