Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 57302
Publié au Recueil Lebon
M. Reinach, Rapporteur
M. Latournerie, Commissaire du
gouvernement
Lecture du 13 mai 1938
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu, enregistrés au Secrétariat du
Contentieux du Conseil d'Etat, les 30
décembre 1936 et 17 février 1937, la
requête sommaire et le mémoire ampliatif
présentés par la Caisse Primaire "Aide
et Protection", dont le siège est à
Paris, 23, rue Tiphaine, agissant
poursuites et diligences du sieur
Guibert, son Président, et par le sieur
Fauvel, caissier de ladite Caisse et
caissier de la Société de secours
mutuels de même nom, et tendant à ce
qu'il plaise au Conseil annuler, pour
excès de pouvoir, en tant qu'il vise les
Caisses primaires un décret, en date du
29 octobre 1936, relatif aux cumuls
d'emplois ; Vu la loi du 20 juin 1936 ;
Vu la loi du 1er avril 1898 et le décret
du 30 octobre 1935 ; Vu les lois des
7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 ;
Considérant qu'aux termes du dernier
alinéa de l'article 1er de la loi du 20
juin 1936 "seront supprimés les cumuls
de retraites, de rémunérations
quelconques et de fonctions contraires à
la bonne gestion administrative et
financière du pays" ;
Considérant qu'il résulte tant des
termes de la loi que de ses travaux
préparatoires que cette disposition vise
tous les agents ressortissant à un
organisme chargé de l'exécution d'un
service public, même si cet organisme a
le caractère d'un "établissement privé"
;
Considérant que le service des
assurances sociales est un service
public ; que sa gestion est confiée
notamment à des caisses dites primaires
; que, par suite, et nonobstant la
circonstance que, d'après l'article 28,
paragraphe 1er, du décret du 30 octobre
1935, celles-ci sont instituées et
administrées conformément aux
prescriptions de la loi du 1er avril
1898 et constituent ainsi des organismes
privés, leurs agents ont pu légalement
être compris parmi ceux auxquels il est
interdit d'exercer un autre emploi ;
Considérant, d'autre part, qu'aucune
obligation n'incombait au gouvernement
d'édicter, pour le cas du cumul d'un
emploi dépendant d'un service public et
d'un emploi privé, des dispositions
analogues à celle qu'il a prévues pour
atténuer la prohibition de cumul entre
emplois publics ;
DECIDE :
DECIDE : Article 1er : La requête
susvisée de la Caisse Primaire "Aide et
Protection" et du sieur Fauvel est
rejetée. Article 2 : Expédition de la
présente décision sera transmise au
Ministre des Finances.
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Analyse du Conseil d'Etat
Par la décision Caisse primaire "Aide et protection",
le Conseil d’État juge que des personnes morales de
droit privé peuvent gérer des missions de service
public.
Après que le Tribunal des conflits eut admis que des
personnes morales de droit public puissent se livrer à
la gestion de certaines activités dans les mêmes
conditions qu’une entreprise privée (cf.
TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest
africain, p. 91), le Conseil d’État admit que des
missions de service public soient gérées par des
personnes morales de droit privé. Comme dans l’affaire
du Bac d’Eloka, la jurisprudence avait déjà fait un
premier pas dans cette direction avec la
décision du 20 décembre 1935
(Ass., Etablissements Vézia, p. 1212) où elle avait
reconnu la possibilité d’utiliser la procédure de
l’expropriation au profit d’organismes de droit privé
dont la mission présentait un intérêt public. Mais la
décision Caisse primaire "aide et protection" étendit la
portée de cette solution en jugeant que des organismes
de droit privé peuvent gérer des missions de service
public.
Cette décision, venant après celle du Bac d’Eloka,
fut à l’origine d’une crise passagère de la notion de
service public, dans la mesure où était désormais rompu
le lien traditionnel que les spécialistes et les
observateurs avaient cru pouvoir déceler entre le
service public, les personnes publiques et les
prérogatives de puissance publique.
Certes, le fait de confier le service public à une
personne privée n’était pas nouveau : dès le XIXème
siècle, des contrats de concession de service public
avaient été conclus avec des entrepreneurs privés.
L’aspect novateur de la décision Caisse primaire tenait
à ce que les organismes privés concernés n’avaient pas
été chargés d’une mission de service public par la voie
contractuelle, mais avaient été institués par la
puissance publique.
Dans le silence des textes, il appartient souvent au
juge de déterminer si un organisme doit être regardé
comme étant de droit privé et si la mission qu’il assure
est une mission de service public. Tel est en principe
le cas lorsque l’organisme, tout en conservant
principalement le caractère d’organisme de droit privé,
s’est vu confier par les pouvoirs publics l’exercice
d’une mission d’intérêt général et fait l’objet d’un
contrôle de la part de l’administration.
Les organismes privés chargés d’une mission de
service public forment un groupe composé
d’établissements aussi divers que les caisses locales et
régionales de sécurité sociale, les fédérations
sportives, les ordres professionnels ainsi que des
structures isolées. Comme pour les services publics
industriels et commerciaux, leur caractère hybride
implique l’application de règles du droit public et du
droit privé, bien que ce dernier reste prédominant. Mais
la jurisprudence du Conseil d’État sur la grève dans les
services publics s’applique à ces organismes et leurs
actes unilatéraux sont regardés comme administratifs
lorsqu’ils ont été pris pour l’accomplissement du
service en vertu de prérogatives de puissance publique,
ce qui est évidemment le cas des actes réglementaires.
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