ARRET COHN BENDIT

Vu le recours du ministre de l'Intérieur, ledit recours enregistré au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 15 mars 1978 et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler un jugement en date du 21 décembre 1977, par lequel le Tribunal administratif de Paris, statuant sur la requête du sieur Cohn-Bendit [Daniel] tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision, en date du 2 février 1976, par laquelle le ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur, a rejeté sa demande tendant à ce qu'il soit mis fin à l'arrêté d'expulsion pris à l'encontre de l'intéressé le 24 mai 1968, a sursis à statuer jusqu'à ce que la Cour de Justice des communautés européennes se soit prononcée sur deux questions préjudicielles renvoyées à ladite Cour par ledit tribunal, ensemble rejeter cette requête du sieur Cohn-Bendit. Vu le Traité instituant la Communauté économique européenne ; la directive du Conseil des communautés européennes n. 221 du 25 février 1964 ; Vu le décret n. 70-29 du 5 janvier 1970 ; Vu l'ordonnance du 2 novembre 1945 ; Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ; Vu la loi du 30 décembre 1977 ;
Considérant que l'arrêté du 20 décembre 1978, abrogeant la mesure d'expulsion dont le sieur Cohn-Bendit était l'objet depuis le 24 mai 1968, n'a pas eu pour effet de rapporter la décision, en date du 2 février 1976, par laquelle le ministre de l'Intérieur avait refusé de mettre fin à cette mesure et que le sieur Cohn-Bendit a déférée au Tribunal administratif de Paris ; qu'ainsi, ni la demande présentée par le sieur Cohn-Bendit devant le tribunal administratif, ni, par suite, l'appel interjeté par le ministre de l'Intérieur du jugement rendu sur cette demande le 21 décembre 1977, ne sont devenus sans objet ; qu'il y a lieu, dès lors, pour le Conseil d'Etat, de statuer sur le recours du ministre de l'Intérieur ;
Considérant que, d'après l'article 56 du traité instituant la Communauté économique européenne en date du 25 mars 1957, dont aucune stipulation n'habilite un organe des communautés européennes à prendre, en matière d'ordre public, des règlements directement applicables dans les Etats membres, la coordination des dispositions législatives et réglementaires "prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers et justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique" fait l'objet de directives du Conseil, arrêtées sur proposition de la Commission et après consultation de l'Assemblée ; qu'il ressort clairement de l'article 189 du traité du 25 mars 1957 que si ces directives lient les Etats membres "quant au résultat à atteindre" et si, pour atteindre le résultat qu'elles définissent, les autorités nationales sont tenues d'adapter la législation et la réglementation des Etats membres aux directives qui leur sont destinées, ces autorités restent seules compétentes pour décider de la forme à donner à l'exécution des directives et pour fixer elles-mêmes, sous le contrôle des juridictions nationales, les moyens propres à leur faire produire effet en droit interne. Qu'ainsi, quelles que soient d'ailleurs les précisions qu'elles contiennent à l'intention des Etats membres, les directives ne sauraient être invoquées par les ressortissants de ces Etats à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif individuel. Qu'il suit de là que le sieur Cohn-Bendit ne pouvait utilement soutenir, pour demander au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du ministre de l'Intérieur en date du 2 février 1976, que cette décision méconnaitrait les dispositions de la directive arrêtée le 25 février 1964 par le Conseil des communautés européennes en vue de coordonner, dans les conditions prévues par l'article 56 du traité de Rome, les mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique ; que, dès lors, à défaut de toute contestation sur la légalité des mesures réglementaires prises par le gouvernement français pour se conformer aux directives arrêtées par le Conseil des communautés européennes, la solution que doit recevoir la requête du sieur Cohn-Bendit ne peut en aucun cas être subordonnée à l'interprétation de la directive du 25 février 1964. Que, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens du recours, le ministre de l'Intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué en date du 21 décembre 1977, le Tribunal administratif de Paris a renvoyé à la Cour de Justice des communautés européennes des questions relatives à l'interprétation de cette directive et sursis à statuer jusqu'à la décision de la Cour ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il ya a lieu de renvoyer l'affaire devant le Tribunal administratif de Paris pour être statué ce qu'il appartiendra sur la demande du sieur Cohn-Bendit ;

DECIDE :

DECIDE : Article 1er - Le jugement du Tribunal administratif de Paris en date du 21 décembre 1977 est annulé.
Article 2 - L'affaire est renvoyée devant le Tribunal administratif de Paris pour être statué ce qu'il appartiendra sur la demande du sieur Cohn-Bendit.

Précédents jurisprudentiels : 1. COMP. Cour de justice des communautés, Société SACE, 1970-12-17, Recueil p. 1213; Van Duynh, 1974-12-04, Recueil p. 1337; Rutili, 1975-10-28, Recueil p. 1219

Analyse du Conseil d'Etat

Par cette décision, le Conseil d’État a fixé sa jurisprudence relative à l’applicabilité des directives communautaires : si elles n’ont pas d’effet direct et ne peuvent donc être invoquées directement à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision individuelle, même passé le délai laissé aux États-membres pour assurer leur transposition, il est possible d’exciper de l’incompatibilité du droit national ayant servi de fondement à la décision contestée au regard des objectifs fixés par la directive.

Daniel Cohn-Bendit, qui avait fait l’objet d’un arrêté d’expulsion par le ministre de l’intérieur le 25 mai 1968 en raison de sa participation active aux événements de mai 1968, demanda, en 1975, au ministre de l’intérieur, d’abroger cet arrêté. Il déféra au juge administratif le refus qui lui fut opposé. Saisi par le ministre de l’intérieur d’un appel contre le jugement du tribunal administratif de Paris, qui avait sursis à statuer en attendant que la Cour de justice des Communautés européennes ait statué sur la question préjudicielle qu’il lui avait posée, le Conseil d’État annula le jugement du tribunal administratif et rejeta la demande de Daniel Cohn-Bendit, l’affaire n’ayant plus, d’ailleurs, au moment où le Conseil d’État statua, qu’un intérêt juridique, puisque le ministre de l’intérieur avait finalement décidé de faire droit à la demande de l’intéressé. Le requérant faisait notamment valoir que le refus d’abroger l’arrêté d’expulsion le visant était contraire à la directive adoptée le 25 février 1964 par le Conseil des Communautés européennes. Le Conseil d’État écarta le moyen en considérant que "quelles que soient... les précisions qu[e] contiennent [les directives] à l’intention des États-membres, [elles] ne sauraient être invoquées par les ressortissant de ces États à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel".

Par cette décision, le Conseil d’État définit donc une position en deux temps sur l’applicabilité des directives en droit national : elles ne peuvent être invoquées directement à l’appui d’un recours dirigé contre une décision administrative individuelle, même passé le délai laissé aux États-membres pour assurer sa transposition et alors même que cette transposition n’aurait pas été assurée ; en revanche, dans cette même hypothèse d’absence de transposition dans le délai prévu, le requérant peut exciper de l’incompatibilité avec les objectifs fixés par directive du droit national sur le fondement duquel a été prise la décision qu’il attaque. Cette position est fondée sur une interprétation stricte de l’article 189 du traité de Rome qui stipule que les directives lient les États-membres "quant au résultat à atteindre", qu’elles définissent, en leur laissant le choix de la forme à donner pour les atteindre. En adoptant cette position, le Conseil d’État s’est séparé de la Cour de justice des communautés européennes qui juge que les directives n’ayant pas fait l’objet d’une transposition sont directement invocables par les justiciables à l’appui d’un recours contre une décision individuelle (CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn, p. 1337).

Si, initialement, la divergence de jurisprudence entre la Cour de justice des communautés européennes et le Conseil d’État a été soulignée, les développements ultérieurs ont conduit à un rapprochement des positions des deux juridictions dans la pratique, sans pour autant mettre un terme à la différence théorique. D’une part, la CJCE a précisé sa jurisprudence en jugeant que la directive n’était directement invocable que par les particuliers, en cas de défaillance de l’État concerné dans ses obligations de transposition (CJCE, 5 avril 1979, Ratti, p. 1629), en en déduisant notamment qu’une directive ne pouvait être invoquée à l’encontre d’un particulier (CJCE, 26 février 1986, Marshall, p. 723). D’autre part, le Conseil d’État a, dans la pratique, donné leur plein effet aux directives. Tout d’abord, il a admis qu’elles puissent être invoquées directement à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir contre un acte réglementaire, qu’il soit pris pour assurer sa transposition (28 septembre 1984, Confédération nationale des sociétés de protection des animaux de France, p. 512) ou non (7 décembre 1984, Fédération française des sociétés de protection de la nature, p. 410). Ensuite, il leur a logiquement étendu le bénéfice de l’article 55 de la Constitution qui accorde aux traités et accords régulièrement ratifiés et approuvés la supériorité sur les lois (Ass. 28 février 1992, S.A. Rothmans International France et S.A. Philip Morris France, p. 81). Enfin, il admis de façon très libérale la recevabilité des moyens tirés de la contrariété du droit national à l’encontre d’une directive. Il a notamment jugé que le droit national pouvait être incompatible avec les objectifs d’une directive en tant qu’il ne comportait pas un exemption fiscale qu’elle prévoyait (Ass. 30 octobre 1996, S.A Cabinet Revers et Badelon, p. 397). Enfin, il a admis que l’absence de toute norme positive, interprétée logiquement par la jurisprudence comme donnant aux personnes publiques concernées une entière liberté d’action dans le domaine en cause, pouvait être regardée comme incompatible avec les objectifs d’une directive qui prévoyait, dans le domaine en question, des règles de procédure (Ass. 6 février 1998, Tête et Association de sauvegarde de l’ouest lyonnais, p.30).

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