Analyse du Conseil d'Etat

L’arrêt Couitéas marque le point de départ de la jurisprudence reconnaissant la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture de l’égalité devant les charges publiques.

M. Couitéas avait été reconnu propriétaire en Tunisie d’un domaine de 38 000 hectares et avait obtenu par jugement le droit d’en faire expulser les occupants. Toutefois, le gouvernement français, auquel il s’était adressé à plusieurs reprises, lui avait refusé le concours de la force militaire d’occupation, reconnue indispensable, en raison des troubles graves qu’aurait entraînés l’expulsion de 8 000 autochtones de terres dont ils s’estimaient les légitimes occupants depuis un temps immémorial. Le Conseil d’État, saisi d’une requête dirigée contre le refus d’indemnisation du propriétaire pour le préjudice qui en résultait, jugea que le gouvernement avait pu légalement refuser le concours de la force armée car il avait le devoir d’apprécier les conditions d’exécution de la décision de justice et de la refuser tant qu’il estimait qu’il y avait danger pour l’ordre et la sécurité. Toutefois, M. Couitéas était en droit de compter sur la force publique pour l’exécution de la décision rendue à son profit, et le préjudice résultant du refus de concours ne pouvait être regardé, s’il excédait une certaine durée, comme une charge lui incombant normalement. En l’espèce, le préjudice, qui lui était imposé dans l’intérêt général, consistait en une privation de jouissance totale et sans limitation de durée de sa propriété, et il était fondé à en demander une réparation pécuniaire.

Ainsi, dans certains cas, le juge considère que la puissance publique peut légalement faire supporter, au nom de l’intérêt général, des charges particulières à certains membres de la collectivité, mais que le principe d’égalité devant les charges publiques, tiré de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, justifie qu’une compensation leur soit accordée. Il convient cependant que le dommage soit anormal et spécial, c’est-à-dire qu’il atteigne un certain degré d’importance et ne concerne que certains membres de la collectivité.

La jurisprudence Couitéas trouve souvent à s’appliquer en cas de défaut de concours de la force publique pour assurer l’exécution d’une décision de justice, qu’il s’agisse de l’expulsion de grévistes d’une usine ou de locataires d’un appartement qu’ils occupent indûment. Lorsque l’exécution de la décision risque de troubler gravement l’ordre public, le refus de concours est légal mais le préjudice qui en résulte est anormal passé un délai raisonnable - puisqu’une décision de justice exécutoire doit être exécutée - et spécial - puisqu’il vise son seul bénéficiaire. Cette jurisprudence vaut également dans d’autres cas de décisions administratives individuelles légales, telles le refus d’autoriser le licenciement de personnels en raison des perturbations dans la vie économique locale qui en seraient résultées (Section 28 octobre 1949, Société des Ateliers du Cap Janet, p. 450), le lancement d’une procédure d’expropriation ultérieurement abandonnée (Section 23 décembre 1970, E.D.F. c/ Farsat, p. 790) ou encore la décision d’un office d’H.L.M. de fermer dix tours d’habitation, entraînant pour un pharmacien la perte de sa clientèle (Section 31 mars 1995, Lavaud, p. 155). Les décisions réglementaires peuvent elles aussi donner lieu à responsabilité sans faute de l’administration (Section, 22 février 1963, Commune de Gavarnie, p. 113).

Le juge administratif considère que la responsabilité de la puissance publique peut également être engagée sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques du fait de lois (voir Ass. 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers "La Fleurette", p. 25) ou de conventions internationales (Ass. 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radio- électrique, p. 257), dans des hypothèses limitées. Ce même fondement justifie enfin la responsabilité sans faute de l’administration en cas de dommages permanents, c’est-à-dire dépourvus de caractère accidentel, de travaux publics, qu’ils résultent de l’exécution de travaux publics ou de l’existence d’ouvrages publics (par ex. : Section 16 novembre 1962, Electricité de France c/ Faivre et autres, p. 615).

Il est toutefois des cas dans lesquels le juge se refuse à considérer qu’une indemnisation soit possible sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques, de crainte de paralyser toute action administrative, dont le coût deviendrait exorbitant. Il en est ainsi pour les modifications apportées à la circulation générale et résultant soit de changements effectués dans l’assiette ou dans la direction des voies publiques, soit de la création de voies nouvelles, alors même qu’il peut en résulter des préjudices, notamment commerciaux, importants (Section 2 juin 1972, Société des bateaux de la côte d’Emeraude dite "Les Vedettes blanches", p. 414). C’est pour des raisons similaires que le législateur a exclu, par l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme, l’indemnisation des servitudes d’urbanisme, sauf hypothèses très limitées. Ce dernier texte a cependant été interprété plus libéralement par le juge, afin d’en assurer la conformité avec le Premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui reconnaît à toute personne le droit au respect de ses biens (Section 3 juillet 1998, Bitouzet, p.288).