Analyse du Conseil d'Etat

L’arrêt Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli marque une étape importante dans l’élargissement de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir.

La compagnie des tramways électriques de Bordeaux, concessionnaire du réseau des tramways de la ville, avait procédé à un remaniement de ses lignes, à la suite de la substitution en 1901 de la traction mécanique à la traction animale, et notamment décidé la suppression de la desserte du quartier de Croix de Seguey-Tivoli. Les habitants du quartier, groupés en un syndicat de propriétaires et de contribuables, sur le fondement de la récente loi du 1er juillet 1901, demandèrent au préfet de mettre la compagnie en demeure d’exécuter le service dans les conditions prescrites par le cahier des charges de la concession. L’association déféra ensuite le refus du préfet de faire droit à cette demande et le Conseil d’État, s’il rejeta le recours au fond, admit qu’elle était recevable à attaquer une telle décision par la voie du recours pour excès de pouvoir. En particulier, il reconnut explicitement que l’association, constituée conformément aux prescriptions de la loi de 1901, avait qualité pour agir en justice et implicitement que, créée en vue de pourvoir à la défense des intérêts du quartier et d’y poursuivre toutes améliorations de voirie, d’assainissement et d’embellissement, elle justifiait d’un intérêt suffisant pour demander l’annulation de l’acte incriminé.

Par l’arrêt Casanova (29 mars 1901, p. 333), le Conseil d’État avait déjà admis que le contribuable d’une commune avait intérêt à attaquer une décision ayant des répercussions sur les finances ou le patrimoine de cette collectivité. D’autres décisions avaient également montré un plus grand libéralisme du juge administratif dans l’admission de recours introduits par des personnes agissant à titre individuel. L’arrêt Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli fut l’occasion d’accueillir, avec une même libéralité, l’accès au juge de l’excès de pouvoir d’une personne morale, faisant valoir un intérêt collectif. Il fut suivi quelques jours plus tard d’une décision reconnaissant la recevabilité des syndicats professionnels à défendre les intérêts collectifs dont ils ont la charge en vertu de la loi du 21 mars 1884 (28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges , p. 977).

Le juge administratif a ainsi progressivement élargi la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, sans toutefois transformer celui-ci en "action populaire". Ainsi, il n’admet pas l’intérêt tiré de la qualité de contribuable de l’État ou de celle de consommateur, qui sont trop largement partagés. Selon les termes du commissaire du gouvernement M. Théry (concl. sur Section 28 mai 1971, Damasio , p. 391), il faut "ouvrir aux administrés autant qu’il est possible l’accès de votre prétoire sans verser dans l’action populaire en permettant à n’importe qui d’attaquer n’importe quoi ; élargir le cercle des intérêts donnant qualité pour agir, sans méconnaître pour autant la hiérarchie naturelle des intérêts lésés, sans permettre en conséquence à des administrés qui ne seraient touchés que d’une façon très secondaire et très indirecte, de remettre rétroactivement en cause des situations acceptées par ceux qui étaient directement visés". Il faut donc que le requérant invoque un intérêt lésé, lequel ne doit être ni trop indirect, ni trop incertain. En ce qui concerne les groupements, le juge administratif admet ainsi aisément l’existence d’un intérêt pour agir contre un acte réglementaire, dès lors que celui-ci emporte des conséquences dans le domaine, défini avec une précision suffisante, qu’ils ont assigné à leur activité. Il est en revanche plus circonspect en matière de décisions individuelles, considérant assez généralement qu’une décision positive qui a des conséquences défavorables pour les tiers puisse léser l’intérêt collectif des membres du groupement mais qu’une mesure négative lèse uniquement les intérêts de son destinataire, à qui revient seul la décision d’attaquer ou non l’acte incriminé. Dans le cas particulier des usagers d’un service public, qu’ils agissent à titre individuel ou collectif, le juge considère que cette qualité d’usager suffit à leur donner un intérêt à contester les actes qui concernent l’organisation et le fonctionnement de ce service, qu’ils émanent de l’organisme qui en est chargé ou de l’autorité qui le contrôle.

L’arrêt Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli est également remarquable à un autre titre : il tire les conséquences de la reconnaissance du caractère réglementaire des clauses de certains contrats, tels les contrats de concession, pouvant ainsi faire naître des obligations à l’égard de tiers au contrat, pour admettre qu’en contrepartie ceux-ci puissent s’en prévaloir et demander à l’autorité administrative d’en faire assurer le respect. Le Conseil d’État est allé jusqu’au bout de cette logique en admettant récemment que ces clauses réglementaires puissent également être annulées par le juge de l’excès de pouvoir (Ass. 10 juillet 1996, Cayzeele, p. 274).