Analyse du Conseil d'Etat

L’administration ne peut retirer un acte individuel créateur de droits que s’il est illégal et pendant la durée du recours pour excès de pouvoir, c’est-à-dire, en règle général, pendant les deux mois qui suivent sa notification ou sa publication.

Une loi du 9 mars 1918 avait, sous certaines conditions, exonéré les locataires modestes du paiement de leurs loyers, les propriétaires étant indemnisés par l’État. Sur le fondement de ces dispositions, Mme Cachet, dont le locataire avait été exonéré du paiement de ses loyers, demanda le versement de l’indemnité. L’administration ne lui accorda qu’une indemnité partielle et elle fit alors un recours hiérarchique devant le ministre ; ce dernier, estimant que Mme Cachet n’entrait pas dans le champ de la loi du 9 mars 1918, non seulement refusa d’accorder à l’intéressée le taux plein qu’elle demandait mais décida de supprimer purement et simplement l’indemnité qui lui avait été initialement accordée. Mme Cachet attaqua cette décision devant le Conseil d’État, qui annula la décision ministérielle, non pas en donnant raison à l’intéressée sur le fond de l’affaire, mais au motif que la décision du ministre portait illégalement atteinte aux droits que Mme Cachet tirait de la décision initiale.

A l’occasion de cette affaire, le Conseil d’État adopta une position de principe sur le problème du retrait des actes créateurs de droits, qui reste, aujourd’hui encore, la base du droit applicable en la matière. Dans un considérant de principe particulièrement développé, le Conseil d’État a jugé que "de manière générale, s’il appartient aux ministres, lorsqu’une décision administrative ayant créé des droits est entachée d’une illégalité de nature à en entraîner l’annulation par la voie contentieuse, de prononcer eux-mêmes d’office cette annulation, ils ne peuvent le faire que tant que les délais du recours contentieux ne sont pas expirés ; que, dans le cas où un recours contentieux a été formé, le ministre peut encore, même après l’expiration de ces délais et tant que le Conseil d’État n’a pas statué, annuler lui-même l’acte attaqué dans la mesure où il a fait l’objet dudit recours, et en vue d’y donner satisfaction, mais qu’il ne saurait le faire que dans les limites où l’annulation a été demandée par le requérant et sans pouvoir porter atteinte aux droits définitivement acquis par la partie de la décision qui n’a, dans les délais, été ni attaquée ni rapportée".

La question du retrait des actes créateurs de droits est une question difficile car elle est dominée par deux exigences contradictoires : la nécessité de permettre à l’administration, lorsqu’elle s’aperçoit que la décision qu’elle a prise est illégale, de la retirer et le souci d’assurer la stabilité des décisions individuelles. La jurisprudence Dame Cachet s’est efforcée de concilier ces deux exigences contradictoires dans un sens qui, initialement au moins, a été perçu comme favorisant le souci de stabilité des situations individuelles. L’administration ne peut procéder au retrait d’un acte créateur de droit que s’il est illégal. Lorsqu’elle procède à ce retrait, elle doit respecter les conditions de compétence et de forme qui prévalent à la date à laquelle elle opère ce retrait (Sect. 4 octobre 1994, Joly, p. 428). Elle ne peut procéder au retrait que pendant une période de temps limitée au cours de laquelle l’acte n’a pas encore acquis de caractère définitif : pendant la période au cours de laquelle l’acte peut être contesté devant le juge de l’excès de pouvoir et, lorsque le juge a été saisi, tant qu’il ne s’est pas prononcé.

Cette solution pouvait paraître encadrer très strictement le pouvoir de retrait de l’administration. Mais elle comportait en réalité une ambiguïté tirée de la notion de "délais du recours pour excès de pouvoir". En effet si, en principe, ce délai est de deux mois, les conditions de son déclenchement peuvent varier. Si l’acte n’est pas publié, ce qui est fréquent pour les décisions individuelles, mais seulement notifié à son destinataire, le délai de recours contentieux n’aura pas commencé à courir à l’égard des tiers qui pourront donc, à tout moment, lorsqu’ils en auront connaissance, saisir le juge d’une demande d’annulation de l’acte. Ainsi, lorsque l’acte n’a pas été publié, le délai de recours n’a pas commencé à courir à l’égard des tiers et l’acte, qui n’a pas acquis de caractère définitif, peut être retiré, s’il est illégal, à tout moment (Ass. 6 mai 1966, Ville de Bagneux, p. 303). Cette dernière décision tirait toutes les conséquences de la jurisprudence Dame Cachet, au point de paraître remettre en cause l’équilibre auquel elle semblait être parvenu. Aussi, le Conseil d’État a posé certaines limites à l’application de la jurisprudence Ville de Bagneux. Il a ainsi été jugé que lorsque l’acte créateur de droits était une autorisation tacite née du silence de l’administration, cette dernière se trouvait dessaisie et qu’il ne lui était plus possible de procéder à son retrait, même dans le délai du recours contentieux (Sect. 14 novembre 1969, Eve, p. 498). Par ailleurs, l’administration ne peut se fonder sur la circonstance que la notification d’une décision créatrice de droits ne portait pas mention des voies et délais de recours, et qu’elle pouvait ainsi faire encore l’objet d’un recours de l’agent concerné en vertu des dispositions du décret du 28 novembre 1983, pour retirer cette décision plus de deux mois après sa notification à l’intéressé (Ass., 24 octobre 1997, Mme de Laubier, p. 371).