Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 01645
Publié au Recueil Lebon
M. Jean Donnedieu de Vabres, Rapporteur
M. Gazier, Commissaire du gouvernement
M. Cassin, Président
Lecture du 7 juillet 1950
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête présentée par le sieur
Dehaene [Charles], chef de bureau à la
Préfecture d'Indre-et-Loire, ladite
requête enregistrée au secrétariat du
contentieux du Conseil d'Etat le 10 mars
1949, et tendant à ce qu'il plaise au
Conseil annuler : 1° un arrêté du préfet
d'Indre-et-Loire en date du 13 juillet
1948 le suspendant de ses fonctions ; 2°
un arrêté du préfet d'Indre-et-Loire en
date du 30 juillet 1948 lui infligeant
un blâme ; Vu la Constitution de la
République française ; Vu les lois du 19
octobre 1946, du 27 décembre 1947 et du
28 septembre 1948 ; Vu l'ordonnance du
31 juillet 1945 ;
En ce qui concerne la mesure de
suspension : Considérant qu'il ressort
des pièces du dossier que la mesure de
suspension dont le sieur Dehaene a été
frappé le 13 juillet 1948 a été
rapportée le 20 juillet 1948,
antérieurement à l'introduction du
pourvoi ; qu'ainsi la requête est, sur
ce point, sans objet ;
En ce qui concerne le blâme :
Considérant que le sieur Dehaene
soutient que cette sanction a été prise
en méconnaissance du droit de grève
reconnu par la Constitution ;
Considérant qu'en indiquant, dans le
préambule de la Constitution, que "le
droit de grève s'exerce dans le cadre
des lois qui le réglementent",
l'assemblée constituante a entendu
inviter le législateur à opérer la
conciliation nécessaire entre la défense
des intérêts professionnels, dont la
grève constitue l'une des modalités, et
la sauvegarde de l'intérêt général
auquel elle peut être de nature à porter
atteinte ;
Considérant que les lois des 27 décembre
1947 et 28 septembre 1948, qui se sont
bornées à soumettre les personnels des
compagnies républicaines de sécurité et
de la police à un statut spécial et à
les priver, en cas de cessation
concertée du service, des garanties
disciplinaires, ne sauraient être
regardées, à elles seules, comme
constituant, en ce qui concerne les
services publics, la réglementation du
droit de grève annoncée par la
Constitution ;
Considérant qu'en l'absence de cette
réglementation, la reconnaissance du
droit de grève ne saurait avoir pour
conséquence d'exclure les limitations
qui doivent être apportées à ce droit,
comme à tout autre, en vue d'en éviter
un usage abusif ou contraire aux
nécessités de l'ordre public ; qu'en
l'état actuel de la législation il
appartient au gouvernement, responsable
du bon fonctionnement des services
publics, de fixer lui-même, sous le
contrôle du juge, en ce qui concerne ces
services, la nature et l'étendue
desdites limitations ;
Considérant qu'une grève qui, quel qu'en
soit le motif, aurait pour effet de
compromettre dans ses attributions
essentielles l'exercice de la fonction
préfectorale porterait une atteinte
grave à l'ordre public ; que dès lors le
gouvernement a pu légalement faire
interdire et réprimer la participation
des chefs de bureau de préfecture à la
grève de juillet 1948 ;
Considérant qu'il est constant que le
sieur Dehaene, chef de bureau à la
préfecture d'Indre-et-Loire, a,
nonobstant cette interdiction, fait
grève du 13 au 20 juillet 1948 ; qu'il
résulte de ce qui précède que cette
attitude, si elle a été inspirée par un
souci de solidarité, n'en a pas moins
constitué une faute de nature à
justifier une sanction disciplinaire ;
qu'ainsi le requérant n'est pas fondé à
soutenir qu'en lui infligeant un blâme
le préfet d'Indre-et-Loire a excédé ses
pouvoirs ;
DECIDE :
DECIDE : Article 1er - La requête
susvisée du sieur Dehaene est rejetée.
Article 2 - Expédition de la présente
décision sera transmise au ministre de
l'Intérieur.
Précédents jurisprudentiels : Cf.
Chantreau, 1950-07-07, décision
semblable. Cf. Mme Lettery, 1950-07-07,
décision semblable. Cf. Paulx,
1950-07-07, décision semblable. Cf.
Desplanques, 1950-07-07, décision
semblable. Cf. Mlle Micallef,
1950-07-07, décision semblable
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Analyse du Conseil d'Etat
Par la décision Dehaene, le Conseil
d’État juge qu’en l’absence de loi applicable, il
appartient aux chefs de service de réglementer le droit
de grève des fonctionnaires.
Pendant une longue période, les
fonctionnaires n’eurent pas le droit de faire grève. Ce
n’est pas que la loi l’interdisait expressément, mais
cela semblait incompatible avec les nécessités du
service public et la sauvegarde de l’ordre public et de
l’autorité de l’État (cf. CE, 7 août 1909, Winkell, p.
826). Le Préambule de la Constitution de 1946 avait
toutefois modifié les données juridiques de cette
question lorsque le Conseil d’État fut amené à se
prononcer sur le blâme infligé au sieur Dehaene, chef de
bureau dans une préfecture, en raison de sa
participation à une grève à laquelle le ministre de
l’intérieur avait interdit aux agents d’autorité de
participer. Ce Préambule prévoit en effet que "le droit
de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le
réglementent". Mais, s’agissant des fonctionnaires, deux
lois seulement étaient intervenues, toutes deux
relatives à certains personnels chargés de la sécurité
intérieure.
Le Conseil d’État se trouvait donc
dans une alternative juridique délicate. Admettre que
cette disposition du Préambule avait une valeur
normative pour le pouvoir exécutif ne faisait pas
difficulté. Mais, faute pour le législateur d’avoir
réglementé la matière, la Haute Assemblée ne pouvait
guère qu’en rester à la jurisprudence antérieure au
motif que la disposition du Préambule n’était pas
applicable sans texte d’application ; ou alors admettre
sans limitation l’exercice du droit de grève par les
fonctionnaires. Aucune de ces solutions n’était
satisfaisante : il ne fait guère de doutes que l’ordre
public exige que le droit de grève des fonctionnaires
soit limité ; mais, à l’inverse, la distorsion entre les
droits des salariés du secteur privé et ceux des
fonctionnaires devenait trop flagrante pour demeurer
admissible.
Sur la suggestion de son commissaire
du gouvernement, le Conseil d’État s’engagea sur une
troisième voie consistant à juger qu’en l’absence de loi
applicable, il appartient aux chefs de service de
réglementer le droit de grève des fonctionnaires et
d’organiser la nécessaire conciliation entre ce droit et
la continuité du service public, que, par une décision
du 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel a élevée
au rang de principe de valeur constitutionnelle.
Sur un plan normatif, la Constitution
de 1958 n’a pas changé les données de la question
puisqu’elle a repris le Préambule de 1946 et que le
législateur persiste, sauf par quelques textes isolés,
notamment la loi du 31 juillet 1963 qui interdit
certaines modalités de la grève dans les services
publics et la loi du 26 juillet 1979 qui réglemente la
grève des agents de la radio et de la télévision, à ne
pas légiférer sur la matière. Des dispositions
législatives sont toutefois intervenues pour interdire
le droit de grève à certaines catégories d’agents
(militaires et magistrats par exemple).
Le juge administratif fait donc
régulièrement application des principes toujours
valables qu’il a dégagés dans sa décision Dehaene (pour
un cas récent d’application, voir
30 novembre 1998, Mme
Rosenblatt et autres, T.p.987). A cette occasion, et en
tenant compte des contraintes et de l’importance du
service public concerné, le juge vérifie que les limites
apportées au droit de grève par les chefs de service
sont proportionnées aux nécessités de la sauvegarde de
l’ordre public. Si les chefs de services peuvent
interdire le droit de grève à certains agents d’autorité
ou prévoir un service minimum, ils ne sauraient prendre
des mesures trop générales ayant pour effet de rendre
l’exercice du droit de grève en pratique impossible.
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