Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 63412
Publié au Recueil Lebon
M. Benoist, Rapporteur
M. A. Ripert, Commissaire du
gouvernement
M. Romieu, Président
Lecture du 28 juin 1918
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête présentée par le sieur
Heyriès, ex-dessinateur civil de 2ème
classe du génie militaire, demeurant à
Nice, ladite requête enregistrée au
Secrétariat du Contentieux du Conseil
d'Etat le 5 juin 1917, et tendant à ce
qu'il plaise au Conseil annuler la
décision en date du 22 octobre 1916, par
laquelle le ministre de la Guerre l'a
révoqué de ses fonctions ; Vu le décret
du 10 septembre 1914 ; le décret du 16
septembre 1914 ; Vu la loi
constitutionnelle du 25 février 1875,
article 3 ;
Considérant que, pour demander
l'annulation, pour excès de pouvoir, de
la décision, en date du 22 octobre 1916,
qui l'a révoqué de son emploi de
dessinateur de deuxième classe du génie,
le sieur Heyriès soutient, d'une part,
qu'il avait droit à la communication des
pièces de son dossier, en vertu de
l'article 65 de la loi du 22 avril 1905,
dont l'application n'a pu être suspendue
par le décret du 10 septembre 1914 ;
d'autre part, que, en tous cas, les
formalités prévues au décret du 16
septembre 1914 n'ont pas été observées ;
Sur le premier point : Considérant que,
par l'article 3 de la loi
constitutionnelle du 25 février 1875, le
Président de la République est placé à
la tête de l'Administration française et
chargé d'assurer l'exécution des lois ;
qu'il lui incombe, dès lors, de veiller
à ce qu'à toute époque les services
publics institués par les lois et
règlements soient en état de
fonctionner, et à ce que les difficultés
résultant de la guerre n'en paralysent
pas la marche ; qu'il lui appartenait, à
la date du 10 septembre 1914, à laquelle
est intervenu le décret dont la légalité
est contestée, d'apprécier que la
communication, prescrite par l'article
65 de la loi du 22 avril 1905, à tout
fonctionnaire de son dossier
préalablement à toute sanction
disciplinaire, était, pendant la période
des hostilités, de nature à empêcher
dans un grand nombre de cas l'action
disciplinaire de s'exercer et d'entraver
le fonctionnement des diverses
administrations nécessaires à la vie
nationale. Qu'à raison des conditions
dans lesquelles s'exerçaient, en fait, à
cette époque, les pouvoirs publics, il
avait la mission d'édicter lui-même les
mesures indispensables pour l'exécution
des services publics placés sous son
autorité ;
Considérant, qu'en décidant, par le
décret pris à la date sus-indiquée, que
l'application de l'article 65 serait
suspendue provisoirement pendant la
durée de la guerre, avec faculté pour
les intéressés de se pourvoir après la
cessation des hostilités en révision des
décisions qui auraient été ainsi prises
à leur égard, le Président de la
République n'a fait qu'user légalement
des pouvoirs qu'il tient de l'article 3
de la loi constitutionnelle du 25
février 1875, et qu'ainsi, la décision
du ministre de la Guerre, rendue
conformément aux dispositions dudit
décret, n'est pas entachée d'excès de
pouvoir ;
Sur le deuxième point : Considérant
qu'il résulte de l'instruction que la
décision attaquée a été rendue sur le vu
d'un rapport du chef du génie de Nice,
et à la suite d'un interrogatoire auquel
a été soumis le sieur Heyriès et au
cours duquel il lui était loisible de
provoquer tout éclaircissement sur les
griefs relevés contre lui, et de
produire ses explications et ses moyens
de défense ; qu'ainsi, il a été
satisfait aux prescriptions du décret du
16 septembre 1914 ;
DECIDE :
DECIDE : Article 1er : La requête
susvisée du sieur Heyriès est rejetée.
Article 2 : Expédition ... Guerre.
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Analyse du Conseil d'Etat
Par l’arrêt Heyriès , le Conseil d’État admet
qu’en période de crise, voire, comme dans le cas de
l’espèce, en période de guerre, la puissance publique
dispose de pouvoirs exceptionnellement étendus afin
d’assurer la continuité des services publics. C’est de
cette théorie des circonstances exceptionnelles que
s’inspirera l’article 16 de la Constitution de 1958.
Par un décret du 10 septembre 1914, le Gouvernement
avait suspendu l’application aux fonctionnaires civils
de l’État de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 qui
exige la communication à l’agent de son dossier avant
toute mesure disciplinaire prise à son encontre, afin de
pouvoir procéder sans délai aux déplacements et aux
nominations qui s’imposaient selon lui. M. Heyriès, qui
avait été révoqué sans que son dossier ne lui ait été
préalablement communiqué, attaqua cette mesure en
excipant de l’illégalité du décret du 10 septembre 1914.
En temps normal, le Conseil d’État aurait donné raison
au requérant dès lors qu’il est constant qu’un décret,
acte du pouvoir réglementaire, ne peut suspendre
l’application de dispositions législatives. Mais le
Conseil d’État, en l’espèce, lui donna tort. Il jugea en
effet que, en vertu de la Constitution, en l’espèce
l’article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février
1875, il incombe aux pouvoirs publics "de veiller à ce
que, à toute époque, les services publics institués par
les lois et règlements soient en état de fonctionner, et
à ce que les difficultés résultant de la guerre n’en
paralysent pas la marche".
Le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion, avant
même la première guerre mondiale, d’admettre que
l’urgence pouvait justifier que l’administration sorte
provisoirement des limites qui encadrent ses pouvoirs
habituels. Ainsi, alors que, en principe, l’autorité
administrative ne peut décider l’exécution forcée de ses
décisions, sauf lorsqu’une loi l’y autorise
expressément, l’urgence peut exceptionnellement la
justifier (voir Société de Saint-Just ). La
théorie des circonstances exceptionnelles va beaucoup
plus loin puisqu’elle autorise l’autorité administrative
à s’affranchir :
- des règles habituelles de compétence : le pouvoir
réglementaire peut agir dans la sphère de compétence du
pouvoir législatif lorsque l’urgence l’impose et que le
législateur ne peut se réunir (Heyriès précité ;
Ass. 16 avril 1948, Laugier , p. 161) ; le
fonctionnaire qui est le mieux à même d’agir
efficacement est habilité à le faire (1er août 1919,
Sté des établissements Saupiquet , p. 713) ; le
Conseil d’État a même admis que, en cas de carence de
l’autorité administrative, de simples particuliers
puissent la suppléer en prenant les mesures exigées par
les circonstances, jouant ainsi le rôle de
"fonctionnaires de fait" (5 mars 1948, Marion ,
p. 113) ;
- des règles habituelles de forme (Sect., 10 novembre
1944, Auvray , p. 291) ;
- du respect de principes de fond, auxquels son action
est normalement strictement subordonnée : liberté de
circulation (28 février 1919, Dames Dol et Laurent, p.
208 ; 18 mai 1983, Rodes, p. 199, à l’occasion des
mesures prises par le préfet de la Guadeloupe en 1976
pour faire face au risque d’explosion du volcan La
Soufrière), droit de propriété (Marion précité, à propos
de réquisitions), liberté individuelle (Ass. 7 novembre
1947, Alexis et Wolff, à propos d’arrestations survenues
à la Libération).
Toutefois, le juge administratif se livre à un
contrôle de fond sur les mesures prises par
l’administration dans le cadre de la théorie des
circonstances exceptionnelles. Tout d’abord, il contrôle
l’existence même de circonstances exceptionnelles :
ainsi doivent être en cause des événements
particulièrement graves et imprévisibles, ce qui
distinguent les circonstances exceptionnelles de
l’urgence (Marion précité). Cette situation doit
persister à la date à laquelle a été pris l’acte en
cause (Laugier précité). Par ailleurs, le juge de
l’excès de pouvoir s’assure que l’administration était
effectivement dans l’impossibilité de prendre la mesure
en cause de manière régulière ; ainsi, les "événements"
de mai 1968 ne justifiaient pas que le ministre de
l’éducation nationale prenne par arrêté des mesures
relevant normalement d’un décret, même si les
"circonstances particulières" pouvaient autoriser le
Gouvernement à agir en se dispensant de certaines
consultations normalement exigées (Ass. 12 juillet 1969,
Chambre de commerce et d’industrie de Saint-Etienne
, p. 379). Enfin, le juge administratif vérifie que les
actes en cause ont été pris dans un but d’intérêt
général, notamment pour assurer la continuité de l’État,
et ont été rendus nécessaires par les circonstances
particulières du moment (4 juin 1947, Entreprise
Chemin , p. 246). |