Analyse du Conseil d'Etat

Par l’arrêt Nicolo , le Conseil d’État a accepté de contrôler la compatibilité d’une loi avec les stipulations d’un traité, même lorsque la loi est postérieure à l’acte international en cause, en application de l’article 55 de la Constitution, abandonnant ainsi la théorie de la loi écran.

A l’occasion d’une protestation dirigée contre les résultats des élections européennes de juin 1989, M. Nicolo contestait la compatibilité de la loi du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants de la France à l’Assemblée des communautés européennes avec les stipulations de l’article 227-1 du traité de Rome. Si, sur le fond, cette contestation ne soulevait aucune difficulté, la réponse à apporter au protestataire était délicate et posait une question de principe très importante. En effet, soit le Conseil d’État, sur le fondement de la jurisprudence qui avait prévalu jusque là, répondait qu’il n’appartenait pas au Conseil d’État statuant au contentieux de se prononcer sur la compatibilité d’une loi postérieure avec les stipulations d’un traité ; soit, rejoignant la position adoptée en 1975 par le Conseil Constitutionnel puis par le Cour de Cassation, il acceptait de contrôler la compatibilité d’une loi postérieure avec les stipulations d’un traité. C’est cette seconde réponse que fit le Conseil d’État, marquant ainsi que, désormais, le juge administratif ne s’interdisait plus d’écarter les dispositions d’une loi qui seraient incompatibles avec les stipulations d’un traité ou d’un accord régulièrement ratifié ou approuvé, alors même que la loi serait postérieure au traité.

L’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que "Les traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie." Ces dispositions, qui sont très proches de celles qui prévalaient sous l’empire de la Constitution du 27 octobre 1946, accordent donc très clairement une suprématie aux traités et accords internationaux sur les lois. Toutefois, le Conseil d’État n’avait jamais accepté, au contentieux, de faire prévaloir les stipulations d’un traité ou d’un accord sur les dispositions d’une loi, dès lors que la loi venait s’interposer entre la norme internationale et le juge, selon la théorie dite de "la loi écran". En effet, il s’était toujours refusé à exercer un quelconque contrôle de constitutionnalité sur les lois (Sect. 6 novembre 1936, Arrighi, p. 966). Depuis les lois des 16 et 24 août 1790, défense est faite aux tribunaux de se prononcer sur la validité de la loi, expression de la volonté générale. La tradition juridique issue de la Révolution française a fait de la loi, votée par les représentants de la Nation, expression de la volonté générale, une norme "première et inconditionnée" (Carré de Malberg), dont les tribunaux devaient se borner à faire une fidèle application, sans pouvoir se prononcer sur sa validité. De même qu’il avait refusé d’examiner la conformité d’une loi à la Constitution, le Conseil d’État s’était donc refusé à examiner la compatibilité d’une loi à un traité (Sect. 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France, p. 149). Lorsque la question lui avait été posée, la Cour de cassation avait adopté la même solution (Cass. Civ. 22 décembre 1931, S. 1932.1.257). Le Conseil d’État considérait qu’il appartenait au Conseil Constitutionnel et à lui seul d’assurer le respect, par le législateur, de l’article 55 de la Constitution.

Mais le Conseil Constitutionnel prit une position différente en jugeant qu’il ne lui appartenait pas de contrôler la conformité d’une loi avec un traité, en considérant que la supériorité des traités sur les lois posée par l’article 55 de la Constitution "présente un caractère à la fois relatif et contingent", contrairement à la supériorité de la Constitution qui est absolue et permanente (décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, p. 19). La Cour de cassation accepta de tirer les conséquences de la décision du Conseil Constitutionnel en contrôlant la compatibilité d’une loi postérieure à un traité, abandonnant ainsi son ancienne jurisprudence (Cass. Ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre, D. 1975.497). Le Conseil d’État, juge de la légalité des actes du pouvoir réglementaire, se refusa, dans un premier temps, à abandonner la théorie de la loi écran.

Toutefois, le Conseil Constitutionnel ayant confirmé sa jurisprudence de 1975 en acceptant, en tant que juge de l’élection cette fois, de contrôler la compatibilité d’une loi postérieure avec les stipulations d’un traité (Cons. Constit., 21 octobre 1988, Ass. nat. Val d’Oise, 5e circ., p. 183), le Conseil d’État se résolut à abandonner cette théorie en faisant prévaloir les traités et accords sur les lois, mêmes postérieures. Cela conduisit le Conseil d’État à étendre progressivement le bénéfice du régime de l’article 55 de la Constitution à l’ensemble des actes de droit communautaire qu’il acceptait donc, le cas échéant, de faire prévaloir sur les lois : les règlements (24 septembre 1990, Boisdet , p. 251) et les directives (Ass. 28 février 1992, S.A. Rothmans International France et S.A. Philip Morris France, p. 81). Toutefois il refusa de faire bénéficier du régime de l’article 55 les normes internationales issues de la coutume (Ass. 6 juin 1997, Aquarone, p. 206). Enfin, il a récemment eu l’occasion d’affirmer la suprématie, en droit interne, de la Constitution sur les traités ou accords internationaux (Ass., 30 octobre 1998, Sarran et Levacher, p. 368).