Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 88369
Publié au Recueil Lebon
M. Duléry, Rapporteur
M. Cahen-Salvador, Commissaire du
gouvernement
M. Romieu, Président
Lecture du 26 décembre 1925
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête présentée par le sieur
Rodière, chef de bureau de 1re classe au
ministère des Régions libérées,
demeurant 29, rue Vignon, à
Cormeilles-en-Parisis [Seine-et-Oise],
ladite requête enregistrée au
Secrétariat du Contentieux du Conseil
d'Etat le 4 mai 1925 et tendant à ce
qu'il plaise au Conseil annuler pour
excès de pouvoir : 1° les arrêtés en
date du 8 avril 1925, par lesquels le
ministre des Régions libérées a décidé
que les sieurs Pinal et Jocard, inscrits
aux tableaux d'avancement de 1923 et de
1925 pour le grade de chefs de bureau de
2e et de 1re classe, devaient être
considérés comme maintenus auxdits
tableaux pour la 3e et la 2e classe de
leur grade, et a en conséquence nommé
les sieurs Pinal et Jocard chefs de
bureau de 3e classe à compter du 1er
janvier 1923 et chefs de bureau de 2e
classe à partir du 1er janvier 1925 ; 2°
les arrêtés intervenus à la même date du
8 avril 1925 et par lesquels le ministre
des Régions libérées a, d'une part, fixé
l'ancienneté du sieur Pic dans les
différentes classes du grade de chef de
bureau et l'a, d'autre part, inscrit au
tableau de 1925 pour le grade de chef de
bureau hors classe ; ensemble mettre à
la charge des sieurs Pic, Pinal et
Jocard les frais de timbre exposés par
le requérant ;
Vu la décision rendue par le Conseil
d'Etat le 13 mars 1925 ; Vu les décrets
des 20 août 1918, 5 et 22 mai, 31
décembre 1924 ; Vu le décret du 25
septembre 1920 ; Vu les lois des 7-14
octobre 1790 et 24 mai 1872 ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par
le ministre et tirée de ce que le
requérant serait sans intérêt pour
critiquer les actes fixant la situation
des sieurs Pinal et Jocard : Considérant
que les fonctionnaires appartenant à une
administration publique ont qualité pour
déférer au Conseil d'Etat les
nominations illégales faites dans cette
administration lorsque ces nominations
sont de nature à leur porter préjudice
en retardant irrégulièrement leur
avancement ou en leur donnant d'ores et
déjà pour cet avancement des concurrents
ne satisfaisant pas aux règles exigées
par les lois et règlements ; qu'il suit
de là que les fonctionnaires ont intérêt
à poursuivre l'annulation des
nominations lorsqu'elles consistent en
promotions soit à l'un des grades
supérieurs, soit aux classes supérieures
du même grade, soit à la classe dont ils
font partie ;
Considérant qu'ils peuvent même
contester les nominations à l'une des
classes inférieures dans le cas
particulier où ces promotions à une
classe inférieure auraient pour effet de
leur donner des concurrents pour leur
avancement ultérieur ; qu'il en est
notamment ainsi dans l'espèce ; qu'en
effet, en vertu des dispositions
réglementaires qui fixent le statut des
fonctionnaires de l'administration
centrale des Régions libérées, les chefs
de bureau, quelle que soit la classe à
laquelle ils appartiennent, ont vocation
pour accéder directement au grade
supérieur, c'est-à-dire à celui de
directeur ; que, par suite, le sieur
Rodière, chef de bureau de 1re classe a
intérêt à poursuivre l'annulation des
promotions des sieurs Pinal et Jocard
comme chefs de bureau de 3e et de 2e
classe, puisque ces promotions ont pour
effet de conférer à ces fonctionnaires
qui avaient déjà, comme chefs de bureau
de 4e classe, vocation au grade de
directeur, des titres plus importants
pour leur promotion éventuelle à ce
grade ;
En ce qui concerne la légalité des
arrêtés attaqués : Considérant que par
sa décision rendue le 13 mars 1925, le
Conseil d'Etat a, sur le pourvoi du
sieur Rodière, annulé d'une part la
décision du ministre des Régions
libérées en date du 31 décembre 1921,
arrêtant le tableau complémentaire
d'avancement pour 1921, dans celles de
ses dispositions relatives aux chefs de
bureau Pic, Pinal et Jocard, lesquels
étaient proposés pour un avancement de
classe, et d'autre part et par voie de
conséquence, les arrêtés des 10 janvier
1922 et 7 août 1923, qui avaient promu
le sieur Pic à la 2e classe de son grade
et les sieurs Pinal et Jocard d'abord à
la 3ème puis à la 2ème classe. Que sur
le vu de la décision du Conseil d'Etat,
le ministre des Régions libérées, après
avoir rapporté tous les actes intervenus
depuis 1923 en faveur des sieurs Pic,
Pinal et Jocard et dont le maintien
était inconciliable avec la décision du
Conseil d'Etat, a, par ses arrêtés du 8
avril 1925 : 1° décidé que les sieurs
Pinal et Jocard inscrits aux tableaux
d'avancement de 1923 et de 1925 pour le
grade de chefs de bureau de 2e et de 1re
classe, devaient être regardés comme
maintenus auxdits tableaux mais
seulement pour la 3e et la 2e classe,
et, en conséquence, nommé lesdits sieurs
Pinal et Jocard chefs de bureau de 3e
classe à compter du 1er janvier 1923 et
de 2e classe à partir du 1er janvier
1925 ; 2° rectifié l'ancienneté du sieur
Pic comme chef de bureau de 3e, 2e et
1re classe et l'a inscrit au tableau de
1925 en vue de sa promotion comme chef
de bureau hors classe ;
Considérant que le sieur Rodière
conteste la légalité des mesures ainsi
prises par les motifs qu'elles seraient
intervenues sur une procédure
irrégulière ; que le ministre en ne se
bornant pas à remettre les intéressés
dans la situation où ils se trouvaient à
l'époque où avait été arrêté le tableau
d'avancement illégal, et en les
rétablissant rétroactivement dans les
diverses situations qu'ils auraient
occupées s'ils n'avaient pas figuré sur
un tableau régulier, aurait méconnu
l'autorité de la chose jugée ; qu'enfin
le sieur Pic ne remplissait pas les
conditions requises pour accéder au
grade de chef de bureau hors classe ;
Sur les moyens tirés de ce que les
arrêtés attaqués auraient un caractère
rétroactif et porteraient atteinte à la
chose jugée par le Conseil d'Etat :
Considérant que s'il est de principe que
les règlements et les décisions de
l'autorité administrative, à moins
qu'ils ne soient pris pour l'exécution
d'une loi ayant un effet rétroactif, ne
peuvent statuer que pour l'avenir, cette
règle comporte évidemment une exception
lorsque ces décisions sont prises en
exécution d'un arrêt du Conseil d'Etat,
lequel par les annulations qu'il
prononce entraîne nécessairement
certains effets dans le passé à raison
même de ce fait que les actes annulés
pour excès de pouvoir sont réputés
n'être jamais intervenus ; qu'à la suite
de décisions prononçant l'annulation de
nominations, promotions, mises à la
retraite, révocations de fonctionnaires,
l'Administration qui, pendant toute la
durée de l'instruction du pourvoi a pu
accorder des avancements successifs aux
fonctionnaires irrégulièrement nommés,
ou a pourvu au remplacement des agents
irrégulièrement privés de leur emploi,
doit pouvoir réviser la situation de ces
fonctionnaires et agents pour la période
qui a suivi les actes annulés. Qu'elle
est tenue de restituer l'avancement à
l'ancienneté dans les conditions prévues
par les règlements ; que, pour
l'avancement au choix, elle doit pouvoir
procurer aux intéressés, en remplacement
d'avancements entachés d'illégalité, un
avancement compatible tant avec la chose
jugée par le conseil qu'avec les autres
droits individuels ; qu'il incombe en
effet au ministre de rechercher les
moyens d'assurer à chaque fonctionnaire
placé sous son autorité la continuité de
sa carrière avec le développement normal
qu'elle comporte et les chances
d'avancement sur lesquelles, dans ses
rapports avec les autres fonctionnaires,
il peut légitimement compter d'après la
réglementation en vigueur ; qu'il
appartient à l'Administration de
procéder à un examen d'ensemble de la
situation du personnel touché,
directement ou indirectement, par
l'arrêt du Conseil d'Etat, et de
prononcer dans les formes régulières et
sous le contrôle dudit conseil, statuant
au contentieux, tous reclassements
utiles pour reconstituer la carrière du
fonctionnaire dans les conditions où
elle peut être réputée avoir dû
normalement se poursuivre si aucune
irrégularité n'avait été commise. Que si
les intéressés qui peuvent prétendre à
une compensation pour les pertes de leur
avancement au choix, ne sont pas en
droit d'exiger que cette compensation
leur soit donnée par voie de mesure de
reclassement, c'est pour le ministre une
faculté dont il peut légitimement user
pour le bien du service ;
Considérant que le Conseil d'Etat, après
avoir annulé le tableau complémentaire
d'avancement dressé en 1921 à raison de
ce que ledit tableau avait été
irrégulièrement établi, devait
nécessairement annuler, par voie de
conséquence, les promotions accordées
sur le vu dudit tableau, ainsi que les
promotions ultérieures qui ne pouvaient
plus intervenir aux dates auxquelles
elles étaient faites ; mais que le
Conseil d'Etat n'a nullement entendu
dénier à l'Administration le droit
d'accorder de l'avancement aux sieurs
Pic, Pinal et Jocard, pendant toute la
période comprise entre l'établissement
du tableau illégal et la date de la
notification de la décision du conseil ;
que l'Administration à qui incombait le
soin de prendre les mesures que
comportait l'exécution de la décision
rendue le 13 mars 1925, pouvait
rectifier la situation des sieurs Pic,
Pinal et Jocard en respectant la chose
jugée par le conseil, c'est-à-dire
l'impossibilité où se trouvaient ces
fonctionnaires de figurer au tableau de
1921 et de bénéficier, par suite, de
promotions au cours de cette même année.
Qu'il résulte de l'instruction que le
ministre des Régions libérées s'est
borné, en prenant les arrêtés attaqués,
à rétablir les sieurs Pic, Pinal et
Jocard dans les situations où ils se
seraient trouvés s'ils n'avaient pas été
illégalement inscrits au tableau
complémentaire d'avancement de 1921 et
si leur carrière s'était poursuivie dans
des conditions normales ; que, dans ces
circonstances, le ministre a fait un
usage légitime des pouvoirs qu'il tient
de la loi pour assurer l'exécution de la
décision rendue par le Conseil d'Etat ;
Sur le moyen tiré de ce que le sieur Pic
ne remplissait pas les conditions
requises pour arriver au grade de chef
de bureau hors classe : Considérant que
le sieur Pic, contrairement à ce
qu'allègue le requérant, avait accompli,
à la date du 8 avril 1925, plus de
vingt-cinq ans de services et qu'il
remplissait par suite les conditions
exigées par l'article 3 du décret du 20
août 1918, pour l'accession au grade de
chef de bureau de classe exceptionnelle
; qu'ainsi le moyen invoqué manque en
fait ;
Sur les moyens tirés de ce que les
arrêtés du 8 avril 1925 seraient
intervenus sur une procédure irrégulière
: Considérant que l'article 8 du décret
du 20 août 1918 concernant le
recrutement, l'avancement et la
discipline du personnel de
l'administration centrale des Régions
libérées dispose que le tableau général
d'avancement est arrêté chaque année par
le ministre, après avis du conseil des
directeurs ; qu'il suit de là que les
modifications à apporter au tableau
d'avancement doivent être effectuées
après l'accomplissement des mêmes
formalités ; que le ministre des Régions
libérées, qui, pour l'exécution de la
décision du Conseil d'Etat du 13 mars
1925, avait à examiner s'il n'y avait
pas lieu de modifier les tableaux
d'avancement dressés de 1922 à 1925 pour
le grade de chef de bureau à l'effet d'y
inscrire les sieurs Pic, Pinal et Jocard,
en vue d'un avancement de classe, se
trouvait dans l'obligation de prendre,
avant de statuer, l'avis du conseil des
directeurs ; qu'il résulte de
l'instruction que ledit conseil s'est
réuni le 6 avril 1925, à l'effet de voir
donner son avis sur les mesures qu'il
convenait de prendre en vue d'assurer
l'exécution de la décision du Conseil
d'Etat ;
Considérant en ce qui concerne le moyen
tiré de ce que le conseil des directeurs
était irrégulièrement composé, qu'aux
termes de l'article 8 du décret du 20
août 1918, modifié par le décret du 31
décembre 1924, le conseil des directeurs
est composé des directeurs généraux, du
chef du cabinet du ministre et des
fonctionnaires désignés pour faire
fonctions de chef de service dépendant
directement du cabinet du ministre, que
conformément à ces prescriptions, le
conseil des directeurs, qui s'est réuni
le 6 avril 1925, se composait du chef du
cabinet du ministre, du seul directeur
général alors en fonctions, puisque le
second emploi de directeur général prévu
par le décret du 22 mai 1924 était
supprimé depuis le 1er janvier 1925, et
des fonctionnaires désignés pour remplir
les fonctions de chef de service
dépendant du cabinet du ministre, soit,
d'après le décret du 5 mai 1924 alors en
vigueur, le chef du service d'exécution
du traité de paix et le chef du service
du personnel et de la comptabilité ;
Considérant que si l'article 2 du décret
du 25 septembre 1920 spécifie que les
fonctionnaires chargés du contrôle ne
peuvent participer à aucun titre à la
direction et à l'exécution des services
par eux contrôlés, ce texte
réglementaire ne faisait pas obstacle à
ce qu'un fonctionnaire du contrôle fût
investi des fonctions de chef du service
d'exécution du traité de paix et appelé
à ce titre à siéger au conseil des
directeurs ;
Mais considérant que les sieurs Pic et
Pinal, c'est-à-dire deux des trois
fonctionnaires dont la situation était à
rectifier, ont assisté à la réunion du
conseil des directeurs, l'un le sieur
Pic, comme membre dudit conseil, à
raison de ses fonctions de chef du
service du personnel, l'autre le sieur
Pinal, en qualité de secrétaire ; que la
présence de ces fonctionnaires à la
séance du conseil des directeurs dans
laquelle il devait être statué sur leur
reclassement était inconciliable avec
les garanties que le décret du 20 août
1918 a entendu donner au personnel en
prévoyant l'intervention du conseil des
directeurs lors de la préparation des
tableaux d'avancement ; que la
délibération du 6 avril 1925, prise dans
ces conditions, ne pouvait présenter les
caractères de liberté et d'impartialité
que comportent lesdites garanties et
qu'elle est irrégulièrement intervenue
en tant qu'elle concerne les sieurs Pic
et Pinal ; que, par suite, les arrêtés
du 8 avril 1925 doivent être annulés
dans celles de leurs dispositions fixant
le reclassement des sieurs Pic et Pinal,
comme ayant été pris sur une procédure
irrégulière ;
DECIDE :
DECIDE : Article 1er : Les arrêtés
susvisés du ministre des Régions
libérées en date du 8 avril 1925 sont
annulés en tant qu'ils fixent la
situation des sieurs Pic et Pinal.
Article 2 : Les sieurs Pic et Pinal sont
renvoyés devant le Ministre chargé des
services des régions libérées pour être
statué ce qu'il appartiendra. Article 3
: Le surplus des conclusions de la
requête est rejeté. Article 4 : Les
frais de timbre exposés par le sieur
Rodière sont mis, jusqu'à concurrence
des 2/3, à la charge des sieurs Pic et
Pinal ; les frais de timbre exposés par
le sieur Jocard sont mis à la charge du
sieur Rodière. Article 5 : Expédition
... Ministre chargé des services des
régions libérées.
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Analyse du Conseil d'Etat
Par l’arrêt Rodière, le Conseil d’État tire
toutes les conséquences du caractère rétroactif de
l’annulation contentieuse en jugeant que l’annulation
d’un tableau d’avancement dans un corps de
fonctionnaires implique que l’administration reconstitue
rétroactivement la carrière des intéressés comme si le
tableau annulé n’avait jamais existé.
M. Rodière, chef de bureau de 1ère classe au
ministère des régions libérées, contesta devant le
Conseil d’État l’inscription de certains de ses
collègues au tableau d’avancement pour l’année 1921. Par
un arrêt rendu le 13 mars 1925, le Conseil d’État donna
raison au requérant et annula l’inscription des
intéressés au tableau d’avancement pour 1921 et, par
voie de conséquence, les arrêtés postérieurs qui les
avaient promus. Le ministre, pour l’exécution de cette
décision, reconstitua rétroactivement la carrière des
intéressés sur la base de leur non inscription au
tableau pour l’année 1921. M. Rodière estima que le
ministre n’avait pas correctement exécuté la décision
d’annulation et notamment qu’il ne pouvait reconstituer
rétroactivement la carrière des intéressés. Cette fois,
le Conseil d’État lui donna tort en jugeant que "s’il
est de principe que les règlements et les décisions de
l’autorité administrative, à moins qu’ils ne soient pris
pour l’exécution d’une loi ayant un effet rétroactif, ne
peuvent statuer que pour l’avenir, cette règle comporte
évidemment une exception lorsque ces décisions sont
prises en exécution d’un arrêt du Conseil d’État,
lequel, par les annulations qu’il prononce, entraîne
nécessairement certains effets dans le passé, à raison
même de ce fait que les actes annulés pour excès de
pouvoir sont réputés n’être jamais intervenus". En
l’espèce, il estima que le ministre avait correctement
exécuté sa décision d’annulation en reconstituant, comme
il l’avait fait, la carrière des intéressés comme s’ils
n’avaient jamais été inscrits au tableau d’avancement
annulé.
A la suite de l’arrêt Rodière , le Conseil
d’État confirma sa jurisprudence sur la nécessité, pour
l’administration, de prendre les actes rétroactifs
qu’exige une décision d’annulation. C’est dans le
domaine de la fonction publique que le Conseil d’État
poussa le plus loin les conséquences de cette
jurisprudence. Ainsi eut-il l’occasion de juger que
l’annulation d’une mesure d’éviction d’un agent implique
sa réintégration rétroactive et la reconstitution de sa
carrière depuis la date de son éviction illégale jusqu’à
celle de l’annulation. Cette jurisprudence ne pose pas
de difficulté pour l’avancement à l’ancienneté, dès lors
qu’il est facile, pour l’administration, d’évaluer ce
qu’aurait été la carrière du fonctionnaire en cause s’il
n’avait pas été illégalement évincé. Elle est d’un
maniement plus difficile lorsqu’est en cause
l’avancement au choix : la jurisprudence, reprise
ensuite par le législateur (voir, par ex., l’article 8
de l’ordonnance du 29 novembre 1944), prévoit que
l’administration doit retenir comme base d’appréciation
la moyenne des avancements obtenus par les
fonctionnaires de même niveau demeurés dans
l’administration. En matière d’avancement sur concours,
la jurisprudence est plus hésitante : elle a
initialement refusé de faire bénéficier les
fonctionnaires illégalement évincés de l’avancement sur
concours (18 janvier 1950, Arfi, p. 34),
acceptant, tout au plus, l’organisation de concours
particuliers (Sect., 25 juin 1948, Salvi et Couchoud,
p. 297), avant d’admettre finalement que le principe de
la reconstitution de carrière s’étendait aussi aux
concours (Sect. 13 juillet 1956, Barbier, p.
338). Toutefois, le droit à obtenir la reconstitution
rétroactive de sa carrière n’est pas absolu et,
notamment, il doit être compatible avec les autres
droits individuels, notamment ceux des autres
fonctionnaires nommés (Sect. 4 février 1955, Rodde,
p. 72).
La jurisprudence la plus récente semble néanmoins
s’efforcer de limiter les conséquences les plus
contestables de la fiction de la rétroactivité. Ainsi,
alors que le Conseil d’État exigeait, lorsque
l’administration prend les mesures rétroactives
nécessaires, la consultation des organismes dont l’avis
était exigé dans leur composition à la date à laquelle
la mesure en cause est censée prendre effet (Sect. 11
juillet 1958, Fontaine, p. 433 ; Sect. 13 juillet 1965,
Ministre des postes et télécommunications c. Merkling,
p. 424), ce qui pouvait conduire à des situations
absurdes, il a admis que l’administration puisse
consulter l’organisme en cause dans sa composition à la
date à laquelle la mesure est prise, dès lors que cette
composition offre, pour l’agent, des garanties
équivalentes (Sect. 14 février 1997, Colonna, p.
38). De même, en jugeant que l’annulation d’un concours
n’entraînait pas, automatiquement, la remise en cause
des nominations prononcées sur la base de ce concours,
alors même qu’un concours interne était en cause, le
Conseil d’État s’est écarté de la logique qui avait
conduit à l’arrêt Barbier (Sect. 10 octobre 1997,
Lugan, p. 346). |