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Tribunal des conflits
statuant
au contentieux
N° 00543
Publié au Recueil Lebon
M. Accarias, Rapporteur
M. Romieu, Commissaire du gouvernement
Lecture du 2 décembre 1902
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu l'arrêté, en date du 13 août 1902,
par lequel le préfet du département du
Rhône a élevé le conflit dans l'instance
pendante entre lui et les sieurs Noir,
Rapou et Arthoud devant la cour d'appel
de Lyon ; Vu les lois des 16-24 août
1790 et 16 fructidor an III ; Vu la loi
du 1er juillet 1901 et le décret du 25
juillet 1902 ; Vu les ordonnances du 1er
juin 1828 et du 12 mars 1831 ; Vu le
règlement d'administration publique du
26 octobre 1849 et la loi du 24 mai 1872
;
Sur la recevabilité de l'arrêté de
conflit : Considérant qu'aux termes de
l'article 8 de l'ordonnance du 1er juin
1828 le délai de quinzaine dans lequel
doit être élevé le conflit court du jour
de l'envoi fait au préfet du jugement
rendu sur la compétence ;
Considérant que si, d'après l'extrait du
registre de mouvement, la copie de
l'arrêt du 13 août 1902, qui a rejeté le
déclinatoire, a été adressée le 14 août
par le procureur général, il n'en
résulte pas que le préfet du Rhône n'ait
pas eu connaissance de cet arrêt de la
cour de Lyon, lorsqu'à la date du 13
août il a pris l'arrêté de conflit qui
vise la décision intervenue conformément
à l'article 9 de l'ordonnance du 1er
juin 1828 ; que, dès lors, l'arrêté de
conflit susvisé est recevable ;
Sur la validité de l'arrêté de conflit :
Considérant que, par son arrêté en date
du 26 juillet 1902, le préfet du Rhône a
ordonné l'évacuation immédiate de
l'établissement formé à Lyon, rue des
Farges, n° 22, par la congrégation des
soeurs de Saint-Charles et prescrit
l'apposition des scellés sur les portes
et les fenêtres de l'immeuble ;
Considérant qu'en prenant cet arrêté
d'après les ordres du ministre de
l'Intérieur et des Cultes le préfet a
agi dans le cercle de ses attributions,
comme délégué du pouvoir exécutif, en
vertu du décret du 25 juillet 1902 qui a
prononcé la fermeture dudit
établissement par application de
l'article 13, paragraphe 3, de la loi du
1er juillet 1901 ;
Considérant qu'il ne saurait appartenir
à l'autorité judiciaire d'annuler les
effets et d'empêcher l'exécution de ces
actes administratifs ; que l'apposition
des scellés, ordonnée comme suite et
complément de l'évacuation forcée des
locaux, et le maintien temporaire
desdits scellés ne constituent pas un
acte de dépossession pouvant servir de
base à une action devant l'autorité
judiciaire. Que, par suite, la demande
formée au nom de la société propriétaire
de l'immeuble dont il s'agit tendant à
obtenir la levée des scellés apposés
pour assurer l'exécution des décret et
arrêté précités ne pouvait être portée
que devant la juridiction
administrative, seule compétente pour
apprécier la légalité des actes
d'administration et pour connaître des
mesures qui en sont la conséquence ;
que, de ce qui précède, il résulte que
la cour d'appel de Lyon, en se déclarant
compétente, a violé le principe de la
séparation des pouvoirs ;
Considérant, d'autre part, qu'après
avoir rejeté le déclinatoire la cour a,
dans le même arrêt, passé outre au
jugement du fond ; qu'elle a ainsi
méconnu les prescriptions des articles 7
et 8 de l'ordonnance du 1er juin 1828 ;
DECIDE :
DECIDE : Article 1er : L'arrêté de
conflit en date du 13 août 1902 est
confirmé. Article 2 : Sont considérés
comme nuls et non avenus l'exploit
introductif d'instance du 28 juillet
1902, l'acte d'appel et l'arrêt de la
cour d'appel de Lyon en date du 13 août
1902. Article 3 : Transmission de la
décision au garde des sceaux pour
l'exécution.
Précédents
jurisprudentiels : Rappr. Société
immobilière de la Villette, n° 542,
affaire semblable. Rappr. Cauvet,
1887-01-22, Recueil p. 72. Rappr.
Parant, 1890-12-13, Recueil 961. Rappr.
Mohammed-ben-Belkasseuc, 1891-07-11,
Recueil p. 542 Toutefois, la
jurisprudence du Tribunal des conflits
est fixée en ce sens que cette
irrégularité n'est pas substantielle
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Analyse du Conseil d'Etat
La décision Société immobilière de Saint-Just,
éclairée par les conclusions du commissaire du
gouvernement, admet que l’administration peut recourir à
des mesures d’exécution forcée de ses décisions et en
précise les conditions.
La société immobilière de Saint-Just était
propriétaire d’un immeuble dans lequel étaient établies
les religieuses d’une congrégation. En application d’un
décret ayant ordonné la fermeture de cet établissement
non autorisé, le préfet du Rhône avait prescrit
l’évacuation immédiate des bâtiments et l’apposition de
scellés sur les portes et les fenêtres, ce qui avait été
exécuté le jour même sous le contrôle d’un commissaire
de police. La société ayant demandé la mainlevée des
scellés, la question tranchée par le Tribunal des
conflits portait sur le point de savoir si leur
apposition devait être regardée comme une mesure
administrative ou comme un acte de dépossession
ressortant à la compétence du juge judiciaire. Pour
trancher dans le sens de la compétence administrative,
le Tribunal des conflits dut admettre -et c’est tout
l’intérêt de cette décision- que l’administration
dispose du privilège de l’exécution d’office,
c’est-à-dire que, pour l’exécution des décisions qu’elle
prend, elle peut recourir à des mesures d’exécution
forcée, ce qui n’est évidemment pas le cas d’un simple
particulier. Mesures administratives, ces décisions
relèvent, pour leur contentieux, de la juridiction
administrative.
Ce que ne dit pas, à elle seule, la décision du 2
décembre 1902, c’est que ce privilège de l’exécution
d’office est très étroitement encadré et qu’il ne trouve
à s’appliquer qu’à titre subsidiaire. En effet, comme
l’a exposé le commissaire du gouvernement Romieu dans
des conclusions qui sont encore aujourd’hui regardées
comme "le code de l’exécution forcée", l’administration
ne doit pas, en principe, faire exécuter de force ses
propres décisions. La voie normale dont elle dispose est
l’arsenal des sanctions, pénales ou administratives, qui
présentent pour les administrés les garanties de la
procédure applicable à ces sanctions. L’exécution
d’office n’est qu’un moyen subsidiaire qui permet à
l’administration de ne pas rester impuissante
lorsqu’aucun texte n’a prévu la sanction appropriée. La
jurisprudence a étendu l’interdiction de recourir à
l’exécution d’office lorsqu’une sanction permet de
réprimer l’administré récalcitrant à tous les cas où
l’administration dispose d’une autre voie de droit
possible pour parvenir à ses fins.
Outre cette condition déterminante tenant à l’absence
d’autre voie de droit utile, le recours à l’exécution
d’office n’est légal que dans la mesure où la décision
dont l’administration entend assurer l’exécution trouve
sa source dans un texte de loi, où l’administration
s’est heurtée à la résistance de l’administré et où les
mesures d’exécution d’office en cause ne vont pas
au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour
assurer l’obéissance à la loi.
Le privilège de l’exécution d’office ainsi conféré,
sous de strictes conditions, à l’administration par la
décision du 2 décembre 1902 est distinct des deux autres
hypothèses où l’administration peut légalement recourir
à l’exécution forcée de ses décisions. Ces hypothèses
sont d’une part l’urgence, d’autre part l’existence
d’une loi qui autorise expressément un tel recours. Dans
un certain nombre de matières en effet, le législateur a
prévu l’exécution d’office des mesures prescrites par
l’administration. Tel est le cas par exemple de la loi
du 3 juillet 1877 sur les réquisitions militaires, des
articles L. 25 et s. du code de la route sur la mise en
fourrière des véhicules ou encore de l’exécution forcée
des arrêtés d’expulsion ou de reconduite à la frontière
des étrangers prévue par l’article 26 bis de
l’ordonnance du 2 novembre 1945 issu de la loi du 9
septembre 1986.
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