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Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 78825
Publié au Recueil Lebon
M. MANDELKERN, Rapporteur
M. BRAIBANT, Commissaire du gouvernement
M. PARODI, Président
Lecture du 28 mai 1971
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
RECOURS DU MINISTRE DE L'EQUIPEMENT ET
DU LOGEMENT, TENDANT A L'ANNULATION D'UN
JUGEMENT DU 30 JUILLET 1969 PAR LEQUEL
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE LILLE A
ANNULE POUR EXCES DE POUVOIR SON ARRETE
DU 3 AVRIL 1968 DECLARANT D'UTILITE
PUBLIQUE EN VUE DE LA CREATION DE LA
VILLE NOUVELLE EST DE LILLE,
L'ACQUISITION DES TERRAINS NUS OU BATIS
NECESSAIRES A LA REALISATION D'ENSEMBLES
D'HABITATIONS ET D'INSTALLATIONS ANNEXES
AINSI QUE D'EQUIPEMENTS SOCIO-CULTURELS
;
VU L'ORDONNANCE DU 23 OCTOBRE 1958 ; LE
DECRET N° 59-680 DU 19 MAI 1959 ; LE
DECRET N° 59-701 DU 6 JUIN 1959 ;
L'ORDONNANCE DU 31 JUILLET 1945 ET LE
DECRET DU 30 SEPTEMBRE 1953 ;
CONSIDERANT QU'AUX TERMES DE L'ARTICLE
1ER DU DECRET N° 59-701 DU 6 JUIN 1959
PORTANT REGLEMENT D'ADMINISTRATION
PUBLIQUE RELATIF A LA PROCEDURE
D'ENQUETE PREALABLE A LA DECLARATION
D'UTILITE PUBLIQUE, A LA DETERMINATION
DES PARCELLES A EXPROPRIER ET A L'ARRETE
DE CESSIBILITE : "L'EXPROPRIANT ADRESSE
AU PREFET POUR ETRE SOUMIS A L'ENQUETE
UN DOSSIER QUI COMPREND OBLIGATOIREMENT
: I. LORSQUE LA DECLARATION D'UTILITE
PUBLIQUE EST DEMANDEE EN VUE DE LA
REALISATION DE TRAVAUX OU D'OUVRAGES :
1° UNE NOTICE EXPLICATIVE INDIQUANT
NOTAMMENT L'OBJET DE L'OPERATION ; 2° LE
PLAN DE SITUATION ; 3° LE PLAN GENERAL
DES TRAVAUX ; 4° LES CARACTERISTIQUES
PRINCIPALES DES OUVRAGES LES PLUS
IMPORTANTS ; 5° L'APPRECIATION SOMMAIRE
DES DEPENSES. - II. LORSQUE LA
DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE EST
DEMANDEE EN VUE DE L'ACQUISITION
D'IMMEUBLES : 1° UNE NOTICE EXPLICATIVE
INDIQUANT NOTAMMENT L'OBJET DE
L'OPERATION ; 2° LE PLAN DE SITUATION ;
3° LE PERIMETRE DELIMITANT LES IMMEUBLES
A EXPROPRIER ; 4° L'ESTIMATION SOMMAIRE
DES ACQUISITIONS A REALISER ;
CONS. QUE CES DISPOSITIONS DISTINGUENT,
EN CE QUI CONCERNE LA CONSTITUTION DU
DOSSIER SOUMIS A L'ENQUETE PREALABLE A
LA DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE, D'UNE
PART, DANS SON PARAGRAPHE 1ER, LE CAS OU
L'EXPROPRIATION A POUR OBJET LA
REALISATION DE TRAVAUX OU D'OUVRAGES, ET
D'AUTRE PART, DANS SON PARAGRAPHE 2, LE
CAS OU L'EXPROPRIATION N'A D'AUTRE OBJET
QUE L'ACQUISITION D'IMMEUBLES ;
CONS. QUE, SI LA CREATION D'UNE VILLE
NOUVELLE IMPLIQUE NORMALEMENT, D'UNE
PART, L'ACQUISITION DE TERRAINS ET,
D'AUTRE PART, LA REALISATION DE TRAVAUX
ET D'OUVRAGES PAR LA COLLECTIVITE
PUBLIQUE APPELEE A ACQUERIR CES
TERRAINS, L'ADMINISTRATION PEUT SE
BORNER A PROCEDER, DANS UN PREMIER
TEMPS, A LA SEULE ACQUISITION DES
TERRAINS, AU LIEU DE POURSUIVRE
SIMULTANEMENT LES DEUX OPERATIONS,
LORSQU'IL APPARAIT QU'A LA DATE
D'OUVERTURE DE L'ENQUETE PREALABLE A LA
DECLARATION D'UTILITE PUBLIQUE, L'ETUDE
DU PROGRAMME DES TRAVAUX ET OUVRAGES N'A
PU, EN L'ABSENCE DES ELEMENTS
NECESSAIRES, ETRE SUFFISAMMENT AVANCEE ;
QU'EN PAREIL CAS LE DOSSIER DE L'ENQUETE
PEUT NE COMPRENDRE QUE LES DOCUMENTS
EXIGES PAR LE PARAGRAPHE II DE L'ARTICLE
1ER DU DECRET DU 6 JUIN 1959 ;
CONS. QU'IL RESULTE DES PIECES DU
DOSSIER QU'A LA DATE DU 23 SEPTEMBRE
1967, A LAQUELLE A ETE PRIS L'ARRETE
PREFECTORAL OUVRANT L'ENQUETE PRESCRITE
EN VUE DE LA DECLARATION D'UTILITE
PUBLIQUE DE L'ACQUISITION DES IMMEUBLES
NECESSAIRES A LA CREATION DE LA VILLE
NOUVELLE EST DE LILLE, L'ADMNISTRATION
NE POSSEDAIT QU'UNE PREMIERE ESQUISSE DU
SCHEMA DE SECTEUR D'AMENAGEMENT ET
D'URBANISME APPLICABLE A LA VILLE
NOUVELLE ; QUE, NOTAMMENT, NI LES
ETABLISSEMENTS UNIVERSITAIRES QU'ELLE
DOIT COMPORTER, NI L'AXE ROUTIER DESTINE
A LA DESSERVIR N'AVAIENT FAIT L'OBJET,
QUANT A LEUR IMPLANTATION ET A LEURS
CARACTERISTIQUES, D'ETUDES PRECISES ;
QU'AINSI L'ADMINISTRATION N'ETAIT PAS EN
MESURE DE PRESENTER A LA DATE
SUSINDIQUEE UN PLAN GENERAL DES TRAVAUX
AINSI QUE LES CARACTERISTIQUES DES
OUVRAGES LES PLUS IMPORTANTS ; QUE, DES
LORS, ELLE POUVAIT, COMME ELLE L'A FAIT,
SE BORNER A PROCEDER A LA SEULE
ACQUISITION DES TERRAINS NECESSAIRES ET
A, PAR SUITE, PU LEGALEMENT NE FAIRE
FIGURER AU DOSSIER DE L'ENQUETE
PREALABLE A LA DECLARATION D'UTILITE
PUBLIQUE QUE LES DOCUMENTS EXIGES PAR
L'ARTICLE 1ER PARAGRAPHE II DU DECRET DU
6 JUIN 1959 PRECITE ;
CONS. QU'IL RESULTE DE CE QUI PRECEDE
QUE C'EST A TORT QUE LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF S'EST FONDE SUR L'ABSENCE,
DANS LE DOSSIER D'ENQUETE, DE CERTAINS
DOCUMENTS EXIGES PAR LE PARAGRAPHE A DE
L'ARTICLE 1ER DE CE DECRET POUR ANNULER,
COMME REPOSANT SUR UNE PROCEDURE
IRREGULIERE, L'ARRETE SUSVISE DU
MINISTRE DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT
;
CONS., TOUTEFOIS, QU'IL APPARTIENT AU
CONSEIL D'ETAT, SAISI DE L'ENSEMBLE DU
LITIGE PAR L'EFFET DEVOLUTIF DE L'APPEL,
D'EXAMINER LES AUTRES MOYENS SOULEVES
PAR LA "FEDERATION DE DEFENSE DES
PERSONNES CONCERNEES PAR LE PROJET
ACTUELLEMENT DENOMME VILLE NOUVELLE EST"
;
SUR LA COMPETENCE DU MINISTRE DE
L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT POUR
DECLARER L'UTILITE PUBLIQUE DE
L'OPERATION : - CONS. QU'IL RESULTE DES
DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 2 DE
L'ORDONNANCE DU 23 OCTOBRE 1958 ET DE
L'ARTICLE 1ER DU DECRET N° 59-680 DU 19
MAI 1959 QUE LE MINISTRE DE L'EQUIPEMENT
ET DU LOGEMENT ETAIT COMPETENT POUR
DECLARER D'UTILITE PUBLIQUE
L'ACQUISITION DES TERRAINS NECESSAIRES A
LA CREATION DE LA VILLE NOUVELLE DES
LORS QUE L'AVIS DU COMMISSAIRE ENQUETEUR
ETAIT FAVORABLE ; QUE, SI, SELON LEDIT
ARTICLE 1ER DU DECRET DU 19 MAI 1959, LA
CONSTRUCTION D'UNE AUTOROUTE DOIT DANS
TOUS LES CAS ETRE DECLAREE D'UTILITE
PUBLIQUE PAR DECRET EN CONSEIL D'ETAT,
LE MOYEN TIRE DE CE QU'UNE TELLE VOIE DE
CIRCULATION FIGURE DANS LES PLANS
ETABLIS POUR LA VILLE NOUVELLE MANQUE EN
FAIT ; QUE, SI UNE PARTIE DES TERRAINS A
ACQUERIR EST DESTINEE A DES
ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR,
AUCUNE DISPOSITION LEGISLATIVE OU
REGLEMENTAIRE N'IMPOSE QUE L'ARRETE
DECLARANT CETTE ACQUISITION D'UTILITE
PUBLIQUE SOIT SIGNE PAR LE MINISTRE DE
L'EDUCATION NATIONALE ;
SUR LA PROCEDURE D'ENQUETE : - CONS. QUE
L'ARTICLE 2 DU DECRET DU 6 JUIN 1959,
SELON LEQUEL "LE PREFET DESIGNE PAR
ARRETE UN COMMISSAIRE ENQUETEUR OU UNE
COMMISSION D'ENQUETE", LAISSE CETTE
AUTORITE LIBRE DE CHOISIR L'UNE OU
L'AUTRE FORMULE ; QUE LA FEDERATION
DEMANDERESSE N'EST, PAR SUITE, PAS
FONDEE A SOUTENIR QU'EN RAISON DE
L'IMPORTANCE DE L'OPERATION, UNE
COMMISSION AURAIT DU ETRE DESIGNEE ;
CONS. QU'IL RESSORT DES PIECES DU
DOSSIER QUE LES PRESCRIPTIONS DE
L'ARTICLE 2 DU DECRET DU 6 JUIN 1959
RELATIVES A LA PUBLICITE DE L'ARRETE
ORDONNANT L'ENQUETE ONT ETE RESPECTEES ;
QU'AUCUNE DISPOSITION LEGISLATIVE OU
REGLEMENTAIRE NE PREVOIT QUE LE RAPPORT
DU COMMISSAIRE ENQUETEUR QUI, SELON LES
ARTICLES 8 ET 20 DE CE DECRET, EST
TRANSMIS AU PREFET OU AU SOUS-PREFET,
DOIVE ETRE COMMUNIQUE AUX PERSONNES
VISEES PAR LA PROCEDURE D'EXPROPRIATION
;
CONS. QU'IL NE RESSORT PAS DES PIECES DU
DOSSIER QUE, COMME LE SOUTIENT LA
FEDERATION DEMANDERESSE, L'EVALUATION DU
COUT DES ACQUISITIONS FONCIERES JOINTE
AU DOSSIER D'ENQUETE AIT ETE AFFECTEE
D'UNE GRAVE INEXACTITUDE ;
SUR L'UTILITE PUBLIQUE DE L'OPERATION :
- CONS. QU'UNE OPERATION NE PEUT ETRE
LEGALEMENT DECLAREE D'UTILITE PUBLIQUE
QUE SI LES ATTEINTES A LA PROPRIETE
PRIVEE, LE COUT FINANCIER ET
EVENTUELLEMENT LES INCONVENIENTS D'ORDRE
SOCIAL QU'ELLE COMPORTE NE SONT PAS
EXCESSIFS EU EGARD A L'INTERET QU'ELLE
PRESENTE ;
CONS. QU'IL RESSORT DES PIECES VERSEES
AU DOSSIER QUE L'AMENAGEMENT DE LA ZONE
SUR LAQUELLE PORTE LA DECLARATION
D'UTILITE PUBLIQUE A ETE CONCU DE TELLE
SORTE QUE LES BATIMENTS UNIVERSITAIRES
QUI DOIVENT Y TROUVER PLACE NE SOIENT
PAS SEPARES DES SECTEURS RESERVES A
L'HABITATION ; QUE L'ADMINISTRATION
JUSTIFIE AVOIR DU, POUR ASSURER UN TEL
AMENAGEMENT, ENGLOBER DANS CETTE ZONE UN
CERTAIN NOMBRE DE PARCELLES COMPORTANT
DES CONSTRUCTIONS QUI DEVRONT ETRE
DEMOLIES ; QUE, DANS CES CONDITIONS, ET
COMPTE TENU DE L'IMPORTANCE DE
L'ENSEMBLE DU PROJET, LA CIRCONSTANCE
QUE SON EXECUTION IMPLIQUE QUE
DISPARAISSENT UNE CENTAINE DE MAISONS
D'HABITATIONS N'EST PAS DE NATURE A
RETIRER A L'OPERATION SON CARACTERE
D'UTILITE PUBLIQUE ;
SUR LE DETOURNEMENT DE POUVOIR : - CONS.
QUE LE DETOURNEMENT DE POUVOIR ALLEGUE
N'EST PAS ETABLI ;
DECIDE
:
ANNULATION DU JUGEMENT ; REJET DE LA
DEMANDE PRESENTEE PAR LA "FEDERATION DE
DEFENSE DES PERSONNES CONCERNEES PAR LE
PROJET ACTUELLEMENT DENOMME VILLE
NOUVELLE EST".
Précédents jurisprudentiels : CONF.
Conseil d'Etat 1966-05-27 SYNDICAT DE
DEFENSE DES INTERPETS DES PROPRIETAIRES
EXPLOITANTS AGRICOLES DE
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Analyse du Conseil
d'Etat
Par l’arrêt dit
"Ville nouvelle Est", le Conseil d’État a approfondi
son contrôle de l’utilité publique d’une opération, en
développant la théorie du bilan.
En 1966, le
gouvernement décida de créer, à l’est de Lille, un
ensemble urbain nouveau comportant un complexe
universitaire destiné à accueillir plus de trente mille
étudiants et une ville nouvelle de vingt à vingt-cinq
mille habitants. Le projet, affectant cinq cents
hectares et s’élevant par son coût à un milliard de
francs, devait entraîner l’expropriation et la
démolition d’une centaine de maisons d’habitations.
L’opération ayant été déclarée d’utilité publique par
arrêté du 3 avril 1968, une association déféra cet acte
à la censure du juge, en soutenant que la destruction
d’une centaine de logements constituait un prix trop
élevé pour la réalisation du projet, qui de ce fait
n’avait pas d’utilité publique.
Traditionnellement, le
juge administratif vérifiait si l’opération présentait
en elle-même une utilité publique, in abstracto ,
sans tenir compte de l’implantation du projet ni
s’attacher à ses inconvénients. Cette jurisprudence
avait conduit à un affaiblissement du contrôle du juge,
dès lors que celui-ci admettait l’utilité publique de
toute opération présentant un caractère d’intérêt
général, alors pourtant que les opérations d’urbanisme
s’accompagnant d’expropriation gagnaient en ampleur.
C’est pourquoi, par
l’arrêt dit "Ville nouvelle Est" , le Conseil
d’État a considéré qu’une opération ne peut être
légalement déclarée d’utilité publique que si les
atteintes à la propriété privée, le coût financier et
éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle
comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt
qu’elle présente. Par ce raisonnement, il met désormais
en balance les avantages du projet avec ses
inconvénients, qu’il s’agisse de son coût, de ses
répercussions sur l’environnement ou de ses conséquences
sur la propriété privée ; entre également en ligne de
compte l’atteinte à d’autres intérêts publics (Ass.,
20 octobre 1972, Société civile Sainte-Marie de
l’Assomption, p. 657). En l’espèce, l’Assemblée du
contentieux a jugé que, compte tenu du parti
d’aménagement consistant à ne pas séparer les bâtiments
universitaires des secteurs réservés à l’habitation et
de l’importance de l’ensemble du projet, la circonstance
qu’il soit nécessaire de détruire une centaine de
maisons n’était pas de nature à retirer à l’opération
son caractère d’utilité publique.
Dans ce contrôle du bilan, le juge tient compte de
l’implantation de l’ouvrage en cause : c’est en fonction
de sa localisation que le juge apprécie le coût de
l’opération et l’importance des atteintes à la propriété
privée, des inconvénients d’ordre social et de
l’atteinte à d’autres intérêts publics. En revanche, il
ne contrôle pas le choix opéré par l’administration
entre deux localisations ou deux tracés qui sont chacun
d’intérêt public : il s’agit là d’une question
d’opportunité, et entre plusieurs options
l’administration n’est pas tenue de choisir la meilleure
localisation possible, comme l’a rappelé encore
récemment le Conseil d’État (Ass.
28 mars 1997, Fédération des comités de défense
contre le tracé est de l’autoroute A 28, p. 123).
Cette jurisprudence a
débouché sur un nombre relativement limité
d’annulations, parce qu’elle joue également un rôle
préventif à l’égard de l’administration, aidée par la
section des travaux publics du Conseil d’État
lorsqu’elle est consultée sur les projets de
déclarations d’utilité publique prononcées par décret.
Toutefois, il peut arriver que des opérations
importantes fassent l’objet d’une annulation, comme ce
fut le cas pour les travaux de construction de
l’autoroute A 400, qui devait relier, sur une distance
de 35 kilomètres, l’autoroute A 40, au sud d’Annemasse,
à Thonon-les-Bains, et dont le coût financier, de plus
de 2,6 milliards de francs, a été considéré comme
excédant l’intérêt de l’opération au regard du trafic
attendu, compte tenu de l’abandon du projet de
prolongement de la liaison jusqu’à la frontière suisse (Ass.
28 mars 1997, Association contre le projet de
l’autoroute transchablaisienne et autres, p. 120).
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