[...] Nous ne croyons pas qu'il appartienne au ministre de statuer sur une contestation de cette nature. L'affaire qui vous est soumise est une de celles où la compétence ministérielle se justifie le moins facilement. En effet, il s'agit d'une action en responsabilité dirigée contre une commune à raison d'une révocation injustifiée prononcée par un maire contre un agent communal. Or, il n'est pas douteux, suivant nous, que, lorsque le maire agit dans la sphère des intérêts purement locaux, des intérêts pécuniaires de la commune, il ne peut être considéré comme le subordonné du ministre.  
Nous ne comprendrions pas que le ministre, en pareil cas, substituât sa décision à celle de l'autorité municipale et condamnât la commune à payer une indemnité à l'agent révoqué ; ni qu'une pareille décision pût être prise, après une instruction faite dans les bureaux d'un ministère, sans publicité, sans débat contradictoire et en dehors de toutes les formes judiciaires.  
Nous ne voyons pas non plus de quelle façon le ministre ferait exécuter sa décision ; faudrait-il qu'il enjoignit au préfet d'inscrire d'office le montant de la condamnation au budget de la commune ?  
Toutes ces difficultés, toutes ces contradictions nous conduisent à renoncer à suivre l'opinion d'après laquelle le ministre aurait en cette matière, aucun juge n'étant désigné par la loi, les pouvoirs d'un juge ordinaire des réclamations contre les actes des diverses autorités administratives. Cette opinion longtemps enseignée par les auteurs les plus autorisés ne repose sur aucun texte.  
M. Boulatignier, dans un rapport fait en 1851 sur un projet de loi relatif aux conseils de préfecture, présentait comme une application des principes généraux sur l'organisation administrative, la règle d'après laquelle, dans le silence de la loi, c'est au préfet qu'on devait soumettre les litiges nés des réclamations contre les actes des administrations municipales, et aux ministres les litiges qui résulteraient des réclamations contre les actes des préfets.  
M. Auroc, dans ses Conférences, invoque les mêmes principes et s'appuie sur les pouvoirs hiérarchiques que les ministres et les préfets exercent à l'égard des autorités qui leur sont subordonnées. Mais ces principes sont loin d'être immuables, et ils ont subi plus d'une atteinte, par l'effet des lois de décentralisation qui ont complètement modifié les rapports entre l'administration centrale et les autorités locales, en multipliant les actes où celles-ci jouissent d'un pouvoir de décision propre. Il est évident que les décisions prises par les autorités administratives électives ne relèvent pas des ministres comme supérieurs hiérarchiques.  
A quel titre déférer au ministre, avant de les déférer au Conseil d'Etat, les délibérations exécutoires des conseils généraux ou municipaux rendues sur des questions d'administration départementale ou communale que la loi a décentralisées ?  
Le ministre n'étant pas le supérieur hiérarchique de ces autorités, n'ayant sur elles qu'un droit de commandement, ne pourrait pas substituer ses décisions aux leurs. L'absence d'autorité hiérarchique a pour conséquence nécessaire la suppression de la prétendue juridiction ministérielle. C'est pour ce motif que l'opinion enseignée jusqu'ici a été abandonnée par la doctrine, dans les ouvrages les plus récents (v. Laferrière, Traité de la juridiction administrative).  
La jurisprudence a fait une évolution parallèle. Sans doute, jurisprudence du Conseil d'Etat n'a pas encore formulé d'arrêt de principe refusant au ministre le droit de statuer comme juge ordinaires des décisions administratives, donnant lieu à des réclamations contentieuses Mais nous pouvons citer au moins deux décisions q impliquent à notre sens, de la part du Conseil d'Etat, l'abandon de son ancienne jurisprudence. La première a été rendue le 24 juin 1881 (aff. Bougard, D.P. 82.3.5) dans une affaire où le ministre demandait au Conseil d'Etat de déclarer non recevable un recours contre un arrêté préfectoral liquidant une pension, attendu que la décision du préfet, n'ayant pas été déférée au ministre n'était pas définitive, et ne pouvait pas être déférée au Conseil d'Etat.  
 
L'arrêt a écarté cette fin de non-recevoir ; il a décidé que l'arrêté attaqué avait, à l'égard du requérant, le caractère d'une décision de nature à être déférée directement au Conseil d'Etat par la voie contentieuse.  
Par un autre arrêt du 28 avr. 1882 (aff. Ville de Cannes, D.P.83.389) rendu dans une affaire où il s'agissait, sur le renvoi de l'autorité judiciaire d'apprécier la régularité d'un arrêté préfectoral concernant une convention avec une ville, le conseil a jugé que la requête ne rentrait pas son objet dans aucun des cas où il appartiendrait soit au préfet, soit au ministre de statuer préalablement à la décision du Conseil d'Etat.  
 
Nous ne croyons pas exagérer la portée de ces deux arrêts en disant qu'ils marquent une évolution considérable dans la jurisprudence du Conseil d'Etat. M. Aucoc, dans la troisième décision de son ouvrage, reconnaît que les termes de ces deux arrêts semblent indiquer que le ministre ne pourrait être saisi préalablement au Conseil d'Etat que dans les cas expressément désignés par la loi.
 
A notre avis, le terme logique de l'évolution que nous avons signalée dans la jurisprudence doit être atteint dans l'affaire actuelle. Suivant nous, lorsqu'un maire s'est prononcé sur une demande en indemnité formée contre une commune à raison d'actes administratifs émanés de ses agents, nous ne voyons pas pourquoi cette décision ne serait pas déférée directement au Conseil d'Etat, puisque ni le ministre, ni le conseil de préfecture, ni les tribunaux judiciaires n'ont qualité pour en connaître.  
 
Nous pensons, conformément à l'opinion enseignée par M. Laferrière (Traité de la juridiction administrative) que, partout où il existe une autorité ayant un pouvoir de décision propre, pouvant rendre des décisions administratives exécutoires, un débat contentieux peut naître et le Conseil d'Etat peut être directement saisi ; il suffit pour cela que le débat soit né par l'effet d'une décision de l'autorité administrative rendue sur le litige.  
 
Dans le cas présent, si un particulier veut intenter contre une commune, une action en responsabilité à raison d'un acte d'administration d'un maire, dont les tribunaux n'ont pas à connaître, il n'a qu'à provoquer une décision du représentant légal de la commune, et cette décision pourra être déférée directement au Conseil d'Etat. La solution que nous présentons a le grand avantage de faire disparaître toutes les difficultés inextricables de procédure et de compétence qui se présentent dans les affaires de la nature de celle qui vous est aujourd'hui soumise. Elle ne se heurte à aucun texte. Nous avons signalé le silence de la loi en parlant du ministre juge ordinaire ; l'arrêté du 5 niv. an 8 porte seulement « que le conseil d'Etat prononce sur les affaires contentieuses qui étaient précédemment remises aux ministres ». Les lois organiques du Conseil d'Etat, de 1845 et 1872, se sont bornées à dire qu'il est dans les attributions du Conseil d'Etat de délibérer ou de statuer sur le contentieux administratif ».  
 
Après avoir posé les principes qui sont en cause dans cette affaire, examinons de quelle manière il convient d'en faire l'application à la demande du sieur Cadot. Rappelons en deux mots que les conclusions du pourvoi tendent principalement à l'annulation de la décision du ministre pour incompétence et, subsidiairement, à la réformation de ladite décision, pour mal jugé au fond. Il ne nous semble pas qu'il y ait lieu de prononcer l'annulation pour incompétence de la décision attaquée, parce que, selon nous, les termes de la dépêche ministérielle doivent être interprétés en ce sens que le ministre de l'intérieur a refusé de statuer au fond sur la demande en indemnité pour révocation injustifiée, dont il était saisi par le sieur Cadot...  
 
Mais le sieur Cadot a saisi le Conseil d'Etat de conclusions subsidiaires tendant à faire décider notamment au fond, qu'il a droit à des dommages-intérêts pour révocation arbitraire. Nous croyons avoir démontré que le Conseil d'Etat était compétent pour statuer directement au fond sur cette demande.  
 
En effet, dans l'espèce, vous avez une décision de l'autorité municipale qui constitue en quelque sorte la matière première du débat contentieux. Il existe une décision émanée d'une autorité ayant un pouvoir de décision propre qui est susceptible d'un recours contentieux, et qui pouvait vous être directement déférée. Nous vous proposons donc de statuer au fond sur la demande du sieur Cadot.
 
La solution, en ce qui concerne la demande en dommages-intérêts pour révocation injustifiée, ne nous paraît pas douteuse. Le sieur Cadot, en effet, est entré au service de la ville de Marseille aux mêmes conditions qu'un employé ordinaire. Aucun traité n'est intervenu au moment de sa nomination pour lui assurer des garanties ou des avantages déterminés ; l'arrêté qui le nomme est conçu dans les mêmes temps que tous les arrêtés portant nomination à des emplois communaux dans la ville de Marseille.  
 
Dans ces circonstances, le maire avait, à notre sens, en vertu de l'art. 12 de la loi de 1937, un pouvoir discrétionnaire pour révoquer le directeur de la voirie et des eaux qu'il avait nommé deux ans auparavant. L'acte du maire révoquant un agent communal, étant pris dans l'exercice régulier de ses attributions administratives, et dans le but d'assurer un service public, n'est pas de nature à engager la responsabilité de la commune.  
 
Le sieur Cadot, qui ne conteste pas ces principes en ce qui concerne les fonctionnaires proprement dits, se borne à soutenir qu'étant un simple employé, il n'était lié à la commune que par un contrat de louage d'ouvrage dont la rupture pouvait donner lieu à des dommages-intérêts dans les termes du droit commun.  
 
Nous avons dit plus haut, en traitant de la question de la compétence, ce que nous pensons de ce système et pour quelles raisons la distinction proposée entre les fonctionnaires et par les employés communaux ne nous paraît pas fondée.
Nous concluons au rejet de la requête du sieur Cadot.
 
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