La commune de Roquecourbe, dans le département du Tarn, organise chaque année, pour le dimanche qui suit la Saint-François, une fête locale qui, en 1910 tomba le 9 octobre. Cette fête, qui jouit d'une grand notoriété dans la région, attire habituellement de nombreux habitants des villes voisines, et notamment de Castres. Parmi les attractions offertes aux visiteurs figure, de temps immémorial, paraît-il, un tir au fusil dont le but consiste en un poulet, canard ou lapin, fixé sur une planchette flottant sur les eaux de la rivière de l'Agout, qui traverse Roquecourbe.
 
Un ingénieur de Castres, M. Lemonnier, accompagné de sa femme, se rendit à Roquecourbe pour voir la fête, En quittant la gare, il se dirigea vers une promenade publique, qui venait d'être créée par l'aménagement et la plantation d'un chemin rural et qui longe la rivière jusqu'à une fontaine, dite fontaine de Siloë, très réputée parait-il dans la région.  
A peine s'étaient-ils engagés dans la direction de la fontaine que des balles sifflaient autour d'eux. M. Lemonnier saisit le bras de sa femme pour lui faire rebrousser chemin. Au moment, une balle lui frôlait le menton et atteignait Mme Lemonnier au milieu de la joue droite. Cela se passait à 6 heures du soir.  
 
Selon le sieur Lemonnier, entre 3 et 4 heures, un certain nombre de personnes se trouvant sur la promenade avaient déjà été frôlées par les balles et s'étaient empressées d'aller avertir la gendarmerie. Le maire, au lieu d'interdire la continuation du tir, se serait contenté de prescrire aux tireurs d'allonger leur objectif vers la gauche. C'est seulement après l'accident dont Mme Lemonnier fut victime que le maire aurait ordonné la cessation immédiate du tir.  
 
Les conséquences de cet accident ont été extrêmement graves. La balle, insérée entre la colonne vertébrale et le pharynx, très près de la carotide, n'a pu être extraite. Le professeur Pozzi, notamment, a jugé l'extraction trop dangereuse pour pouvoir être tentée. Le projectile avait traversé les muscles qui actionnent le maxillaire inférieur, et pendant de longs mois  Mme Lemonnier,  incapable d'ouvrir la bouche, n'a pu être nourrie qu'au moyen de sondes. La joue reste déformée. La santé de Mme Lemonnier, ainsi que son équilibre nerveux, paraissent gravement compromis.
 
Les consorts Lemonnier ne connaissaient pas la jurisprudence du tribunal des conflits, et notamment la décision Feutry, alors toute récente (Trib, des conflits, 29 févr. 1908, Section et P. 1908. 3.97 ; Pand. per., 1908, 3.97), qui a reconnu compétence à la juridiction administrative pour connaître des actions en responsabilité dirigées contre une personne publique quelconque, contre une commune aussi bien que contre l'Etat, et par application du même principe, qui est le principe de la séparation des pouvoirs.  
Ils ont donc assigné devant le tribunal civil de Castres M. Laur, maire de Roquecourbe, pris en qualité de représentant de la commune, et, en tant que de besoin, en son nom personnel.  
 
Le tribunal de Castres ne connaissait pas cette jurisprudence beaucoup plus exactement que les consorts Lemonnier. Par jugement du 9 nov. 1911, il a rejeté au fond l'action dirigée contre le maire personnellement, la faute qui lui était reprochée ne se détachant pas, dit-il de l'exercice de sa fonction municipale, et il s'est déclaré incompétent, comme il le devait, sur l'action dirigée contre le maire en tant que représentant légal de la commune. Mais il a fondé cette déclaration d'incompétence sur la distinction entre les actes de police et de gestion, et sur le principe que la responsabilité de la commune ne pourrait être mise en cause, devant l'autorité judiciaire, qu'en raison des actes de gestion du maire.
 
Mieux inspirés, ou mieux conseillés, les époux Lemonnier ont alors saisi le conseil municipal d'une demande formelle en dommages-intérêts. Cette demande est du 4 mai 1912. Le conseil municipal y a répondu, le 15 juin, par une délibération rédigée avec prudence, et qui n'avait pas manifestement le caractère d'un rejet explicite. Les époux Lemonnier vous ont alors saisis de deux pourvois : l'un, n. 49.595, dirigé contre la délibération du 15 juin 1912, si elle devait être considérée comme un rejet de leur demande ; l'autre, n. 51.240, dirigé en tant que de besoin contre la décision implicite de rejet résultant du silence gardé pendant plus de quatre mois sur leur demande du 4 mai, la délibération du 15 juin n'ayant été suivie dans ce délai d'aucune autre délibération portant rejet explicite de leur demande.
 
Mais - et c'est ce qui fait la difficulté de cette affaire -les consorts Lemonnier, en même temps qu'ils saisissaient le conseil municipal de leur demande en dommages-intérêts, avaient formé appel du jugement du tribunal civil de Castres devant la Cour de Toulouse.  
On ne conçoit pas bien, à vrai dire, la raison d'être de cet appel. C'est toujours la responsabilité de la commune qu'ils avaient entendu faire déclarer par voie principale. C'est seulement en tant que de besoin qu'ils avaient pris le maire en son nom personnel devant le tribunal de Castres.  
 
L'action en responsabilité contre la commune se trouvant désormais engagée devant la juridiction compétente par la demande introduite auprès du conseil municipal et par la requête au Conseil d'Etat, on n'aperçoit pas clairement pourquoi ils ont, simultanément, poursuivi la double action portée devant l'autorité judiciaire.  
Quoi qu'il en soit, ils ont fait appel, et la Cour s'est prononcée à une date postérieure à l'enregistrement des requêtes devant le Conseil d'Etat, le 30 janv. 1913.  
 
Or, la Cour a réformé le jugement, non pas en tant que le tribunal s'était déclaré incompétent pour connaître de l'action dirigée contre le maire, pris comme représentant de la commune, - le jugement sur ce point est confirmé -, mais en tant qu'il avait rejeté, au fond, l'action dirigée contre M. Laur personnellement, en tant que coupable d'une faute personnelle.  
 
Voici, sur ce point, les considérants essentiels de l'arrêt :  
« Attendu que les époux Lemonnier, pour obtenir réparation du préjudice ainsi causé, ont formé une double action ; que l'une est dirigée contre la commune de Roquecourbe, l'autre contre le sieur Laur, maire de cette commune ; que, devant la Cour, les deux parties ont reconnu qu'il n'appartient point à la juridiction civile d'apprécier si la commune de Roquecourbe est responsable civilement de l'accident ; que la responsabilité des communes ne peut, en pareil cas, être appréciée que par la juridiction administrative, et qu'il n'y a même pas lieu de rechercher si le maire accomplissait un acte de gestion communale, ou bien exerçait la puissance publique au moment où il accorda l'autorisation incriminée ;  
- Attendu que la juridiction civile devait reconnaître qu'elle n'a pas compétence pour statuer sur l'action dirigée contre le sieur Laur, si l'acte reproché à ce dernier était un acte administratif; mais qu'on ne doit pas considérer comme administratif tout acte accompli par un fonctionnaire, même dans la limite de ses pouvoirs ; que la faute grossière et inexcusable dont il se rend coupable n'est pas, en droit, l'exercice de sa fonction, mais une défaillance personnelle, qui engage sa propre responsabilité ; que le manquement au devoir professionnel se distingue alors et se détache de l'acte administratif ; qu'assurément, toute faute n'enlève pas à l'acte du fonctionnaire son caractère administratif, mais qu'il faut, pour qu'il en soit ainsi, que la faute soit lourde, et de celles que les jurisconsultes ont coutume d'assimiler au dol ; que, spécialement, le fonctionnaire qui doit assurer l'observation de la loi n'est pas, lorsqu'il la viole lui-même, considéré comme accomplissant un acte de sa fonction ; que le sieur Laur, chargé d'assurer la sécurité de ses concitoyens, avait gravement manqué à son devoir, en autorisant l'établissement d'un tir dans des conditions telles que les projectiles devaient, si le but n'était pas atteint, frapper la rive opposée et menacer les promeneurs ; que si, les années précédentes, les tirs avaient été installés au même endroit, le danger était moindre, une allée n'étant pas alors aménagée sur l'autre rive et ouverte au public ; qu'averti, au milieu de la journée, que les balles des tireurs arrivaient jusqu'aux promeneurs, le sieur Laur, au lieu de mettre le tir en interdit, prit des dispositions qui n'atténuèrent qu'insensiblement le risque ; que rien ne peut excuser une pareille imprudence ; que l'intimé s'est rendu coupable d'une véritable infraction à la loi pénale pouvant être qualifiée de blessure par imprudence ; que cette faute se détache nettement de l'exercice de sa fonction, et doit être sanctionnée par la juridiction civile ; que la Cour doit donc se déclarer compétente et évoquer le fond ».  
 
En conséquence, la Cour a condamné le sieur Laur, pris personnellement, à payer à Mme Lemonnier, à titre de dommages-intérêts, une somme de 12.000 fr.
 
Mais la coexistence de cette procédure juridique avec la procédure administrative a suggéré à la commune de Roquecourbe deux fins de non-recevoir.  
 
En premier lieu, la commune soutient que la requête ou les requêtes sont tardives ; qu'en effet, les consorts Lemonnier auraient dû se pourvoir, non pas contre la délibération du 12 mars 1911, mais contre les délibérations antérieures, notamment contre une délibération du 12 mars 1911, par laquelle le conseil municipal, avisé de l'intention des époux Lemonnier d'assigner le maire devant le tribunal civil, a décliné formellement toute responsabilité.  
 
En deuxième lieu, la commune soutient que les époux Lemonnier, qui ont obtenu de la Cour de Toulouse la condamnation personnelle de M. Laur, ne sont pas recevables à poursuivre contre la commune la réparation du même préjudice. Les tribunaux judiciaires, dit la commune, ont estimé à tort ou à raison, que le maire était responsable personnellement de l'accident. Mme Lemonnier a été indemnisée d'une façon complète. Or, la victime d'un même accident ne saurait demander deux fois à la même personne, prise en des qualités différentes, tantôt comme individu privé, tantôt comme représentant d'une personne publique, réparation d'un même dommage ;
 
La première fin de non-recevoir ne nous arrêtera pas longuement, et nous vous proposerons de l'écarter sans hésitation aucune. La première demande en dommages-intérêts dont le conseil municipal ait été saisi par les époux Lemonnier est du 4 mai 1912. La première délibération par laquelle il ait statué, plus ou moins explicitement, sur cette demande, est du 15 juin. C'est cette délibération qui devait vous être déférée. Elle ne peut à aucun égard être considérée comme simplement confirmative de délibérations antérieures, prises au cours ou en vue de l'action introduite devant le tribunal de Castres, et alors que le conseil municipal n'était encore saisi d'aucune demande en dommages-intérêts portée directement devant lui, et devant servir de base, le cas échéant, à une requête formée devant le juge administratif.
 
Nous vous proposerons également le rejet de la seconde fin de non-recevoir, mais sans nous engager, sur ce point, à la même concision. La Cour de Toulouse, dit la commune, a décidé, à tort ou à raison, que M. Laur avait commis une faute personnelle, et devait être tenu pour personnellement responsable de l'accident. Nous n'avons pas à rechercher et vous n'avez pas à dire si la Cour de Toulouse a bien ou mal jugé. Nous n'avons pas à nous substituer à la Cour de cassation aujourd'hui saisie d'un pourvoi de M. Laur (pourvoi admis le 30 juin 1914 par la chambre des requêtes, et sur lequel la chambre civile ne s'est pas encore prononcée). C'est elle qui déclarera, en dernier ressort, si M. Laur a commis ou non une faute personnelle. Mais nous pensons que votre décision doit rester entièrement indépendante de cette appréciation qui appartient à l'autorité judiciaire. Vous avez à rechercher si le service public communal a commis une faute de nature à engager sa responsabilité, et vous devez poursuivre cette recherche, à notre avis, en faisant abstraction complète de décisions judiciaires qui ont pu ou pourront intervenir sur la question de faute personnelle. Cette recherche doit être poursuivie indépendamment de l'action engagée devant l'autorité judiciaire, sans qu'aucune fin de non-recevoir puisse être tirée de cette action, et alors même qu'une décision définitive de l'autorité judiciaire aurait reconnu cette faute, ou prononcé une condamnation personnelle de ce chef. En d'autres termes, la déclaration et la réparation, par l'autorité judiciaire, de la faute personnelle, reprochée à l'individu qui est, en même temps, l'agent d'un service public, ne fait nullement obstacle, à notre avis, à ce que l'autorité administrative recherche et déclare, pour les mêmes faits, la faute et la responsabilité du service. C'est cette opinion que nous serons obligé de justifier par quelques considérations théoriques et par une analyse, aussi rapide que possible, de votre jurisprudence déjà acquise.
 
Dans un état relativement récent du droit, le citoyen lésé par le jeu vicieux d'un service public ne possédait aucun recours qui lui permit d'obtenir réparation du préjudice souffert par lui. S'il voulait s'en prendre individuellement au fonctionnaire qui avait ordonné ou commis l'acte illégal ou fautif, il se heurtait à la fin de non-recevoir tirée de l'art. 75 de la Constitution du 22 frim. an 8, et, en admettant que le Conseil d'Etat accordât l'autorisation de poursuite devant les tribunaux ordinaires, il se serait probablement heurté devant eux à une déclaration d'incompétence, tirée du principe de la séparation des pouvoirs. S'il voulait s'en prendre à l'Etat, à l'Etat responsable, non pas comme un patron de son préposé, en vertu de l'art. 1384, C. civ., mais comme une personne morale engagée par ses propres actes (sa personnalité engageant celle de l'ensemble de ses agents), le Conseil d'Etat lui opposait une exception analogue, juridiquement parlant, à l'exception de force majeure. Il était de doctrine et de jurisprudence que l'Etat ou les autres personnes publiques ne sont pas tenues, sauf cas limitativement prévus, comme le cas de dommages résultant de l'exécution de travaux publics, vis-à-vis des citoyens.  
 
Le préjudice souffert par le jeu vicieux des services publics était un risque à courir pour eux. Ils devaient supporter cette chance d'erreur, payer cette prime d'erreur en échange des services, des bienfaits de toute sorte que leur procure l'organisation administrative de la nation et l'exercice de la puissance publique constituée. C'est dans cet état du droit qu'intervient le décret du gouvernement de la Défense nationale, du 19 sept. 1870, abrogeant l'art. 75 de la Constitution de l'an 8. Nous pouvons bien dire, aujourd'hui, que ces polémiques et ces controverses ont un caractère purement historique, que l'intention des auteurs du décret, intention éclairée par les débats qu'avait soulevés l'art. 75 sous le régime impérial, était de conférer aux tribunaux civils compétence ordinaire pour l'ensemble des actions en responsabilité fondées sur une faute du service public.  
 
Cette compétence de droit commun semblait la plus sûre garantie des libertés individuelles. On voulait que, comme en Angleterre, par exemple, en cas d'arrestation arbitraire, de saisie illégale, d'irrégularité maligne d'une espèce quelconque, le fonctionnaire qui aurait donné ou exécuté l'ordre fût passible d'une sanction personnelle. La crainte d'une sanction personnelle est assurément, pour le fonctionnaire public, un frein bien autrement puissant que la mise en cause éventuelle du service auquel il appartient. L'Administration ne serait intervenue, le cas échéant, que comme garante, et en cas d'insolvabilité de l'agent condamné. Nous pouvons bien dire aussi que la jurisprudence du Tribunal des conflits, la jurisprudence classique marquée par la décision Pelletier (Trib, des conflits, 30 juill. 1873, Section 1874, 2.28. - P. chr. ; Pand. chr.), et toute la série des décisions subséquentes, est revenue sur l'esprit du décret du 1870. Le tribunal des conflits a essayé de reprendre ce que le décret de 1870 avait accordé à une exigence déjà ancienne de l'opinion.  
 
Ce qui l'y a aidé, c'est que ce texte, tel que ses auteurs l'avaient conçu, attentait évidemment au principe de la séparation des pouvoirs. Les tribunaux judiciaires, à qui l'on déférait le fonctionnaire public accusé d'une faute administrative ou même d'une illégalité grave, étaient obligés par là même de déterminer les conditions normales d'exécution du service, de déclarer la légalité. Il y avait là un empiétement évident sur les attributions de l'autorité administrative.  
 
Le Tribunal des conflits a joué, somme toute, dans ce débat classique, un rôle analogue à celui de la Cour suprême des Etats-Unis. Il n'a laissé subsister du décret de 1870 que ce qui n'était pas contraire à un principe de droit public considéré comme d'ordre supérieur, le principe de la séparation des pouvoirs. Il n'a reconnu la compétence des tribunaux judiciaires que dans la mesure où la recherche de la faute imputée à un fonctionnaire n'entraînerait pas l'examen critique des conditions normales et légales du service. Il est arrivé ainsi à la notion de la faute personnelle, c'est-à-dire de la faute ne détachant assez complètement du service pour que cette faute puisse être recherchée et déclarée, sans que, ipso facto, le juge soit forcé de s'immiscer à un degré quelconque dans le contrôle et la critique du service public. Cette jurisprudence faisait tomber le privilège dont avait longtemps joui le fonctionnaire poursuivi pour un fait étranger à sa fonction et dans les conditions où aurait pu l'être tout autre individu. Elle ne donnait pas satisfaction à l'exigence de l'opinion, qui demandait que le citoyen lésé par une faute administrative grave possédât une action et pût obtenir une réparation. Cette exigence devenait de plus en plus pressante, à mesure que l'esprit démocratique, ou simplement l'esprit de justice, pénétrait davantage l'ensemble de nos lois.  
 
Nous sommes, depuis plus d'un siècle, un peuple d'administrés. Encore fallait-il que l'administré pût, le cas échéant, obtenir une réparation, une compensation équitable quand il se trouvait lésé dans ses droits et dans ses intérêts par une erreur de l'administration. La jurisprudence du Tribunal des conflits le laissait pleinement désarmé à cet égard. C'est donc, en réalité, cette jurisprudence qui devait déterminer peu à peu l'abandon de votre jurisprudence à vous, qui devait vous amener peu à peu à reconnaître, par une évolution juridique qui restera votre honneur, la responsabilité de principe, non seulement de l'Etat, mais de toutes les personnes morales administratives, pour faute du service public. La responsabilité personnelle des fonctionnaires n'existant pas, en fait, puisque le Tribunal des conflits les avait soustraits à l'action des tribunaux ordinaires, il fallait bien proclamer la responsabilité impersonnelle du service. Cette solution était assurément moins démocratique que celle que le gouvernement de la Défense nationale avait voulue. Elle était la seule compatible avec le principe qui est censé régir encore notre droit public, le principe de la séparation des pouvoirs. Mais, comme l'a dit voici déjà longtemps un philosophe politique, pour qu'une nation soit libre, il ne suffit pas qu'elle soit gouvernée par plusieurs pouvoirs.  
 
Votre jurisprudence a donc évolué, tandis que celle du Tribunal des conflits restait, somme toute, invariable. L'état actuel du droit est, par conséquent, l'irresponsabilité de principe de l'agent, la responsabilité de principe du service. Et, par suite, cette responsabilité de l'Etat et des autres personnes publiques n'est, à aucun degré, celle de l'art. 1384, C. civ. Ce n'est pas comme patron, comme employeur, que les personnes publiques sont responsables.  
 
La responsabilité du patron est une responsabilité de garantie, une responsabilité secondaire, qui suppose nécessairement la responsabilité principale du préposé, auteur du dommage. Or, précisément, les jurisprudences combinées du tribunal des conflits et du Conseil d'Etat excluent, en principe, la responsabilité principale de l'agent pour faute de service. L'Etat est responsable, non pas secondairement, comme patron de l'agent, mais principalement, comme gérant du service. La compétence exceptionnelle des tribunaux judiciaires ne pourra donc s'exercer que lorsque la faute personnelle de l'agent peut s'isoler, se détacher complètement du service. Et la faute administrative, qui ne sera jamais que la faute du service, tombera sous la compétence ordinaire du juge administratif.
 
Mais, - et nous touchons ici au point capital -, si la compétence exceptionnelle du juge civil ne peut s'exercer que lorsque la faute de l'agent n'est teintée à aucun degré de faute de service, la réciproque n'est pas vraie, et ne peut pas être vraie, vis-à-vis de la compétence normale du juge administratif. Le juge administratif sera compétent quant il y a faute du service, toutes les fois qu'il y a faute du service, et alors même que cette faute du service sera mêlée, teintée dans une mesure quelconque, de l'erreur ou de la faute individuelle d'un des agents de ce service.  
 
En d'autres termes, la responsabilité du service étant le principe, il s'ensuit qu'il suffit qu'il y ait mise en cause possible du service pour que la faute de l'agent ne puisse être recherchée et sa responsabilité exceptionnelle poursuivie ; mais il s'ensuit également, et par une conséquence non moins nécessaire, qu'il ne suffit pas qu'il y ait mise en cause possible de l'agent pour que la faute du service soit couverte et pour que l'Etat échappe à sa responsabilité normale. Le juge civil n'est compétent que lorsque la faute de l'agent se détache totalement du service ; Le juge administratif ne serait incompétent que si le service se détachait d'une façon totale de la faute présumée de l'agent. Il y a donc coexistence possible d'une faute que l'autorité judiciaire pourra considérer comme personnelle à l'agent et engageant sa responsabilité propre avec une faute administrative, que l'autorité administrative devra considérer comme faute du service, engageant la responsabilité de l'Administration.
 
Ce cumul de responsabilités, et par suite d'actions, pourra se produire, dans les cas limites, par suite de divergences d'appréciation entre les deux autorités (c'est le cas de l'espèce actuelle), chacune des deux étant souveraine dans son domaine. Mais il est essentiel de remarquer que ce cumul pourra se produire, même sans aucune confusion de compétence, dans tous les cas où le fait imputé à l'agent prend le caractère d'une faute au sens pénal, d'un délit ou d'un crime de droit commun.  
 
Dans cette hypothèse, les tribunaux judiciaires décideront avec raison que la faute a un caractère personnel, qu'elle ressortit, suivant la distinction classique, non pas au fonctionnaire, mais à l'homme, au représentant du type spécifique humain, avec ses défaillances, ses passions et ses vices, que, par suite elle se détache du service public Cependant, si elle a été commise dans le service, ou à l'occasion du service, si les moyens et les instruments de la faute ont été mis à la disposition du coupable par le service, si la victime n'a été mise en présence du coupable que par l'effet du jeu du service, si, en un mot, le service a conditionné l'accomplissement de la faute ou la production de ses conséquences dommageables vis-à-vis d'un individu déterminé, le juge administratif, alors, pourra et devra dire : La faute se détache peut-être du service ; c'est affaire aux tribunaux d'en décider ; mais le service ne se détache pas de la faute. Alors même que le citoyen lésé posséderait une action contre l'agent coupable, alors même qu'il aurait exercé cette action, il possède et peut faire valoir une action contre le service, et aucune fin de non-recevoir ne peut être tirée contre la seconde action de la possibilité ou de l'existence de la première.
 
Ce n'est pas là une simple théorie, mais l'analyse d'une jurisprudence déjà acquise. Dans une affaire Anguet, du 3 févr. 1911 (Section et P. 19113.137) ; Pand. pér., 19113.137), vous avez admis la coexistence possible, dans une même série de faits, d'une faute personnelle des agents et d'une faute personnelle du service. Dans une affaire comp. colon, du Congo français, du 12 févr. 1909 (Rec. des arrêts du Cons. d'Etat, p. 153) une entreprise concessionnaire de l'Etat demandait des dommages-intérêts, en raison d'actes imputables aux agents de l'administration, qui l'avaient privée de la main-d'oeuvre indigène, et avaient entravé ses opérations par des actes arbitraires d'une nature particulièrement grave. Le ministre objectait que les actes reprochés à ces fonctionnaires publics avaient été accomplis en dehors de leurs attributions, qu'ils constituaient des fautes personnelles isolables du service public, et qu'ils n'engageaient pas la responsabilité de l'Etat.  
 
Vous avez répondu qu'en admettant même que ces actes constituent des fautes personnelles, ils n'en ont pas moins été accomplis par un agent de l'Etat dans l'exercice de ses fonctions, et sont de nature à engager la responsabilité de l'Etat. Ainsi, en admettant même que ces fautes puissent se détacher du service, ce dont l'autorité judiciaire est juge, ce n'est pas moins le service qui leur a procuré les moyens de les commettre, et qui a exposé les citoyens à leurs conséquences dommageables, c'est-à-dire que le service ne peut être détaché de ces fautes, et la responsabilité du service, qui est de principe, doit jouer.  
 
Même rédaction dans une affaire Carretier, du 25 juin 1909 (Rec des arrêts du Cons. d'Etat, p. 616). Dans une affaire beaucoup plus récente (Beaudelet, 15 mars 1918, à nos conclusions du 8 mars 1918), deux femmes avaient été tuées par suite de l'imprudence d'un adjudant, qui avait dévissé une grenade dans la maison où il était cantonné. L'auteur du dommage pouvait être poursuivi pour homicide par imprudence. Une action dirigée contre lui personnellement pouvait aboutir à l'allocation de dommages-intérêts aux victimes ou à leurs ayants droit. Le ministre en concluait que la responsabilité de l'Etat devait être mise hors de cause. Vous avez condamné cependant l'Etat, parce que les faits incriminés ne se seraient pas produits dans les mêmes conditions ou n'auraient pas déterminé les mêmes conséquences dommageables, si le coupable n'avait été en même temps l'agent d'un service public, parce qu'ainsi le service ne se détachait pas de sa faute, parce que, dans l'espèce, et selon votre appréciation souveraine, le service public avait joué de façon défectueuse.  
 
Dans de nombreuses affaires d'accidents causés par des automobiles de l'Etat, le conducteur pouvait être poursuivi ou même a été condamné pour homicide par imprudence (par exemple, dans l'affaire Groselier, du 18 mai 1918). Vous n'avez jamais admis que l'Etat pût en tirer argument pour décliner sa responsabilité. Dans des affaires tout récemment jugées par le Tribunal des conflits (Lempereur et Fermentel, 6 mai et 17 juin 1918) le ministre de la guerre avait soutenu que l'Etat est affranchi de sa responsabilité en matière de réquisitions militaires, lorsque les dégâts sont imputables à des faits de vol, de pillage, c'est-à-dire à des actes délictueux commis par les soldats cantonnés. Il se trouve qu'en matière de réquisitions militaires, et par suite d'une disposition exceptionnelle de la loi, la responsabilité du service est appréciée par les tribunaux judiciaires, au lieu de l'être par les juges administratifs ; mais la position juridique de la question reste la même.  
 
Le Tribunal des conflits a reconnu que la responsabilité collective du service pouvait être mise en cause, alors même que des faits individuels pourraient être reprochés aux soldats des différents corps qui s'étaient succédé dans les immeubles dégradés et pillés. Mais le précédent le plus typique est, à notre avis, votre décision Babouet, du 16 juill. 1914 (Rec. des arrêts du Cons. d'Etat, p. 882). Au cours de travaux de pose de fils téléphoniques exécutés à Bordeaux par des ouvriers de l'Etat, un fil se rompt, tombe sur un trolley de tramway, dont il emprunte le courant, et vient frapper un sieur Babouet, qui est blessé, et sa femme, qui est électrocutée. Le contremaître Lajugie, qui dirigeait l'équipe, est condamné pour homicide par imprudence par la chambre des appels correctionnels de la Cour de Bordeaux. L'autorité judiciaire admet donc la faute personnelle au premier chef, et elle alloue à Babouet des dommages-intérêts. Vous condamnez néanmoins l'Etat, sur la requête de Babouet « considérant, dites-vous, que la circonstance que le contremaître Lajugie aurait été condamné personnellement, pour imprudence dans la direction de ces travaux, par l'autorité judiciaire, à des dommages-intérêts envers le sieur Babouet, ne saurait avoir pour effet de priver ce dernier du droit de poursuivre directement contre l'Etat la réparation du préjudice par lui souffert ; qu'il appartiendra seulement au juge administratif, pour déterminer la forme et la quotité de cette réparation, de tenir tel compte que de droit des condamnations déjà prononcées, à raison du même accident, au profit du sieur Babouet, par les tribunaux civils, et notamment de limiter, s'il y a lieu, la responsabilité de l'Etat à la garantie de tout ou partie des condamnations ». Ainsi, l'autorité judiciaire, entièrement libre de décider s'il y a ou non faute personnelle, considère que le fait imputé à l'agent engage sa responsabilité.  
 
Mais, d'autre part, le juge administratif, entièrement libre de décider s'il y a ou non faute de service, n'est pas arrêté dans cette recherche par les décisions éventuelles ou requises de l'autorité judiciaire. Et, nous le répétons, ce cumul d'actions est possible, alors même que les règles de compétences posées par le Tribunal des conflits seraient rigoureusement observées par l'une et l'autre juridiction, car la notion de faute personnelle n'exclut pas la faute du service, parce que, dans des cas très nombreux, une faute de l'agent, ayant authentiquement le caractère d'une faute personnelle n'est rendue possible ou n'engendre des conséquences dommageables à un tiers qu'en raison des conditions défectueuses de l'exécution du service.  
 
Nous vous ferons observer, d'ailleurs, et le point est important, que ce cumul d'actions est possible, même quand la faute individuelle n'est pas imputable à un agent du service public et que c'est cependant une erreur ou une défaillance du service public qui l'a rendue possible. Dans l'affaire Thévenet, du 23 juin 1916 (Rec des arrêts du Cons. d'Etat, p. 244), il s'agissait d'un accident de tir, comme aujourd'hui, et la faute était évidemment imputable au tenancier de la baraque foraine. Rien n'empêchait de le poursuivre, et il a été, en effet, condamné. Vous avez cependant jugé que cette faute, personnelle au premier chef, puisqu'il s'agissait d'un simple citoyen, n'excluait pas la responsabilité de la commune, s'il était établi qu'un mauvais fonctionnement du service de police municipale avait conditionné cette faute dans ses éléments ou dans ses conséquences. Vous avez condamné la commune à l'indemnisation totale du dommage, le forain étant insolvable, sauf son recours contre ledit forain. Dans l'affaire des évadés de la Guyane (Sinais, 4 janv. 1918), les assassins étaient des forçats, non des fonctionnaires. Qui empêchait les ayants droit des victimes de se porter parties civiles à leur procès ? Vous avez cependant recherché si le service public avait ou non commis une faute qui eût rendu possible la perpétration de ce crime.  
 
Ainsi, même quand il s'agit de simples individus, la mise en cause d'une responsabilité personnelle devant l'autorité judiciaire n'interdit pas la mise en cause du service public devant vous, quand la faute de ce service peut être établie. Pourquoi décider autrement, quand il s'agit de la faute individuelle commise par un agent du service public, puisque, par hypothèse, cette faute individuelle de l'agent ne ressortit à l'autorité judiciaire qu'en tant qu'elle a été commise en dehors de la qualité de fonctionnaire public et dans les conditions où un autre citoyen quelconque aurait pu la commettre ?
 
Telles sont les conséquences logiques du principe que nous avons essayé de dégager. La responsabilité du service est la règle ; l'Etat n'est relevé de cette responsabilité que s'il peut être tenu pour complètement étranger à la faute, même personnelle de l'agent. Il y a donc coexistence possible de la faute personnelle et de la faute de service, soit parce qu'elles sont théoriquement compatibles, soit par suite de divergences d'appréciation dans les cas limites. Il y a de même cumul possible d'actions, et rien dans cette conséquence ne blesse l'esprit. Ce qui, en revanche, ne serait pas admissible, ce serait le cumul des réparations. Il ne faudrait pas que le jeu autonome des deux autorités administrative et judiciaire produisit en cette matière les conséquences choquantes que nous avons signalées dans nos conclusions sur l'affaire Diéner, du 25 janv. 1918. Lorsqu'un agent de l'Etat est victime en service d'un accident imputable à un tiers, il peut cumuler, d'après la jurisprudence actuelle de la Cour de cassation, la réparation intégrale du dommage à la charge du tiers responsable, et la réparation forfaitaire à la charge de l'Etat, sous forme de pension d'accident. L'indemnisation excède donc le préjudice. Il ne faudrait pas que le tiers lésé d'un ensemble de faits où apparaîtrait à la fois une faute personnelle de l'agent et une faute administrative pût cumuler, au-delà du préjudice total, la réparation à la charge du service.  
 
La décision Babouet s'était préoccupée de cette conséquence, et aussi la décision Thévenet. L'une prévoit, lorsque l'agent est condamné, que la responsabilité du service pourra se limiter à une garantie ; l'autre paraît réserver une sorte d'action récursoire du service condamné contre l'auteur individuel de la faute. Le terme de garantie n'est pas, à notre avis, très satisfaisant en droit strict. Il semble impliquer, entre le service et son agent, un lien de droit analogue à celui que crée l'art. 1384. C. civ. entre le patron et son préposé, alors que l'action fondée sur la faute personnelle et l'action fondée sur la faute de service sont, au contraire, absolument distinctes et indépendantes dans leur nature. On pourrait faire la même objection à la notion d'action récursoire. Mais il faut, croyons-nous, entendre dans un sens plus pratique et moins strictement juridique les indications de ces deux arrêts. Vous avez simplement voulu attester la souplesse de votre jurisprudence en cette matière. Vous avez voulu indiquer que vous vous réservez d'user de tous les procédés convenables pour adapter équitablement la solution aux conditions de fait de chaque espèce et pour éviter précisément le cumul, tout en assurant la réparation intégrale et effective du préjudice souffert.
 
En fait, c'est uniquement par des procédés empiriques que l'indépendance des deux actions et l'autonomie des deux juridictions permettra de réaliser ce double objet. La juridiction qui statue en second lieu devra se rendre compte si la première juridiction saisie a entendu indemniser en tout ou en partie. Dans le premier cas, si l'indemnisation est complète, si le débiteur de l'indemnité est solvable, elle devra rejeter au fond, alors même qu'elle admettrait l'existence d'une faute, et cela par la raison que la Cour de cassation nous paraît avoir méconnue dans les affaires de pension et d'accident, c'est-à-dire par la raison que l'intérêt est la limite de toute action, et qu'une indemnisation totale, préalablement accordée, a, en réalité, supprimé l'intérêt. Si la première juridiction a implicitement admis un partage de responsabilités, et accordé seulement une réparation partielle, la seconde la complétera dans la mesure qu'elle jugera utile, sans que jamais la somme des indemnités puisse excéder l'intégralité du préjudice. Mais ce sont là, nous le répétons, des solutions d'espèce, qui seront aisément adaptées aux différents litiges, si l'on tombe d'accord sur ces deux principes : d'abord, qu'en dépit de l'insolidarité juridique des actions et de l'indépendance des juridictions, le dommage étant un, la réparation déjà accordée par une des juridictions modifie l'intérêt, qui est la base de l'action, devant l'autre ; ensuite, qu'en dépit de sa souveraineté, la seconde juridiction saisie doit, pour la forme et la quotité de l'indemnité due, régler sa décision sur la décision déjà prise par la première. Ce n'est pas là une atteinte portée à sa souveraineté. Dans un ordre d'idées, non pas identique assurément, mais offrant cependant une certaine analogie avec le problème posé actuellement quand il s'agissait d'accorder, de conjuguer l'action, parfois divergente, des autorités administrative et judiciaire en matière d'expulsion de presbytère, nous avons déjà soutenu devant vous (aff. Abbé Bouchon, et Abbé Hardel, du 17 mars 1911, Section et P. 1913.3.129 ; Pand. pèr., 1913.3.129) que, bien que les deux autorités administrative et judiciaire se déployassent chacune dans une sphère absolument indépendante, la nécessité pratique d'un accord devait vous amener à considérer que la première des deux autorités qui s'était prononcée tenait, si l'on peut dire, l'autre en état ; que chacune des deux autorités se trouvait ainsi limitée dans sa souveraineté par l'obligation de ne pas détruire l'effet des décisions déjà prises compétemment par l'autre. Ici, ce n'est pas à proprement parler l'obligation juridique de ne pas détruire, c'est l'obligation à la fois équitable et juridique de ne pas réduire et ne pas excéder, de ne rester ni au-dessus ni au-dessous de la réparation effective du préjudice.
 
Nous avons terminé ce trop long exposé de principe. Son application aux faits de la cause sera bref. Vous n'avez pas à savoir, vous n'avez pas à rechercher si M. Laur, maire de Roquecourbe, a commis ou non une faute personnelle. C'est affaire à l'autorité judiciaire. L'eût-il commise, cette hypothèse n'exclurait pas la possibilité d'une faute de service engageant la responsabilité de la commune. Vous avez uniquement à rechercher si le service est responsable de ce qui s'est passé, ou s'il est, au contraire, indépendant de l'acte reproché au maire. Nul doute à cet égard.  
 
Le service est engagé dans les faits qui ont déterminé l'accident de Mme Lemonnier, et son erreur, sa faute, sont évidentes. Le service de police municipale, représenté par le maire, devait organiser la fête de telle sorte que les visiteurs ne risquassent pas de recevoir une balle dans la tête en se promenant le long de la rivière. Dès que le danger a été signalé, le tir devait être arrêté. Nous ne reviendrons pas sur les faits que la Cour de Toulouse a rappelés dans les considérants que nous avons lus, faits que nous tenons pour topiques. Donc, la responsabilité de la commune doit être déclarée. Mais, comme il est constant que la Cour de Toulouse a entendu accorder une indemnisation intégrale du dommage, si cet arrêt était passé en force de chose jugée, nous vous proposerions le rejet au fond de la requête des époux Lemonnier. L'intérêt n'existerait plus, et l'action devrait, par suite, être écartée. Mais cet arrêt a été frappé d'un pourvoi devant la Cour de cassation.  
 
Ce pourvoi, admis par la chambre des requêtes, est soumis à la chambre civile, qui n'a pas encore statué. Et, dès lors, votre décision, pour se modeler avec toute la souplesse nécessaire sur les faits particuliers d'espèce, doit prévoir et prévenir deux hypothèses. Si la chambre civile casse, - ce que nous avons le droit, parlant en notre nom privé, de considérer comme probable -, votre décision sera la première qui ait statué sur la réparation du préjudice ; l'indemnité due par la commune aux époux Lemonnier devra être payée, et ce sera à l'autorité judiciaire, statuant après vous sur l'action formée par les époux Lemonnier contre M. Laur, qu'il appartiendra de régler sa décision sur la vôtre, étant bien entendu que vous n'avez pas entendu, vous non plus, partager les responsabilités, mais que vous avez réparé intégralement le préjudice. Si la chambre civile rejette, - hypothèse que nous n'avons pas le droit d'écarter -, l'arrêt de la Cour d'appel de Toulouse prend date et rang avant votre décision, que vous devez, dès lors, adapter à celle de l'autorité judiciaire. C'est M. Laur qui devra donc supporter finalement la charge de la réparation, et vous devez prendre vos précautions pour que l'indemnité à laquelle vous condamnerez la commune ne s'ajoute pas à celle que M. Laur aurait effectivement acquittée, mais, au contraire, se confonde avec elle. Vous pourrez donc dire : ou bien que la commune ne payera que sous déduction des sommes que M. Laur personnellement aurait acquittées en vertu d'une décision définitive de l'autorité judiciaire, rendue antérieurement à votre décision ; ou bien que la condamnation n'est prononcée par vous contre la commune que sous la réserve qu'elle se trouve subrogée, jusqu'à concurrence du montant de cette condamnation, aux droits qui résulteraient, pour les époux Lemonnier, de décisions définitives de l'autorité judiciaire, rendues à leur profit contre le sieur Laur personnellement. La commune toucherait ainsi du sieur Laur ce qu'elle aurait payé aux époux Lemonnier. Le sieur Laur serait le seul payant, et la première décision rendue, celle de l'autorité judiciaire, se trouverait pleinement exécutée en même temps que la vôtre. Sur le chiffre de cette indemnité, nous nous bornerons à vous indiquer que la demande, devant vous, est de 15.000 fr., et que la Cour de Toulouse, pour une indemnisation totale, en avait accordé 12.000. Les deux chiffres sont très voisins. Bien que la demande, en réalité, ne nous paraisse pas exagérée, il y a un intérêt évident, pour que la solution définitive du litige se trouve simplifiée dans la mesure du possible, à reprendre le chiffre de la Cour de Toulouse.
 
Nous concluons par suite : à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Roquecourbe du 15 juin 1912 ; à ce que la commune soit condamnée au paiement d'une indemnité de 12.000 fr., avec intérêts du 3 avril 1911, et intérêts des intérêts aux 6 déc 1913, 13 mars 1915 et 5 déc. 1916, sous la réserve que la commune est d'ores et déjà subrogée, jusqu'à concurrence de ladite somme aux droits résultant pour les époux Lemonnier des condamnations qui seraient prononcées à leur profit, contre le sieur Laur personnellement, par une décision définitive de l'autorité judiciaire rendue antérieurement à la présente décision ; au rejet du surplus des conclusions de la requête n. 49595 ; à ce qu'il soit déclaré qu'il n'y a lieu de statuer sur la requête n. 51240 ; à ce que les dépens soient mis à la charge de la commune et ceux afférents à la requête n. 51240 qui restent à la charge du sieur Lemonnier.
 
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