CONTENU DES LOIS DE FINANCES

Décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994

Loi de finances pour 1995

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 22 décembre 1994, par MM. Martin MALVY, Jean-Marc AYRAULT, Jean-Pierre BALLIGAND, Claude BARTOLONE, Christian BATAILLE, Jean-Claude BATEUX, Jean-Claude BEAUCHAUD, Michel BERSON, Jean-Claude BOIS, Augustin BONREPAUX, Jean-Michel BOUCHERON, Jean-Pierre BRAINE, Laurent CATHALA, Jean-Pierre CHEVENEMENT, Henri d'ATTILIO, Mme Martine DAVID, MM. Bernard DAVOINE, Bernard DEROSIER, Michel DESTOT, Julien DRAY, Pierre DUCOUT, Dominique DUPILET, Jean-Paul DURIEUX, Henri EMMANUELLI, Laurent FABIUS, Jacques FLOCH, Pierre GARMENDIA, Jean GLAVANY, Jacques GUYARD, Jean-Louis IDIART, Frédéric JALTON, Serge JANQUIN, Charles JOSSELIN, Jean-Pierre KUCHEIDA, André LABARRERE, Jean-Yves LE DEAULT, Louis LE PENSEC, Alain LE VERN, Marius MASSE, Didier MATHUS, Jacques MELLICK, Louis MEXANDEAU, Jean-Pierre MICHEL, Didier MIGAUD, Mme Véronique NEIERTZ, MM. Paul QUILES, Alain RODET, Mme Ségolène ROYAL, MM. Georges SARRE, Henri SICRE, Camille DARSIERES, Jean-Pierre DEFONTAINE, Gilbert ANNETTE, Kamilo GATA, Roger-Gérard SCHWARTZENBERG, Didier BOULAUD, Bernard CHARLES, Régis FAUCHOIT, Emile ZUCCARELLI, Michel FROMET et Daniel VAILLANT, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la loi de finances pour 1995 ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 modifiée portant loi organique relative aux lois de finances ;

Vu la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 modifiée instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés ;

Vu l'article 106 de la loi de finances pour 1982, n° 81-1160, du 30 décembre 1981 ;

Vu la loi n° 93-923 de privatisation, du 19 juillet 1993 ;

Vu l'article 71 de la loi de finances pour 1993, n° 92-1376, du 30 décembre 1992 ;

Vu le code rural, notamment ses articles 1003-4, 1024 et 1107 ;

Vu le code de la sécurité sociale notamment son article L. 135-2 ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le code des pensions civiles et militaires ;

Vu les observations du Gouvernement enregistrées le 27 décembre 1994 ;

Vu les observations en réplique présentées par les auteurs de la saisine enregistrées le 28 décembre 1994 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que les députés auteurs de la saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution l'ensemble de la loi de finances pour 1995 et notamment ses articles 31, 34 et 36 ;

- SUR L'ARTICLE 34 :

Considérant qu'en vertu du I de cet article sont prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse, au titre de ses dépenses permanentes, les sommes correspondant au service des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants ou pour conjoint à charge, dues au titre du régime des exploitants agricoles en application de l'article 1107 du code rural et par l'Etat au titre du code des pensions civiles et militaires ;

Considérant que le II de cet article, qui modifie l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, prévoit que la somme que le fonds de solidarité vieillesse verse à l'Etat en application de cet article sera minorée de celles qu'il versera désormais au titre du code des pensions civiles et militaires ;

Considérant que les saisissants font valoir que l'article 34 de la loi déférée méconnaît l'article 6 de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, en tant qu'il transfère le financement de charges permanentes de l'Etat au fonds de solidarité vieillesse ; qu'ils prétendent que la charge que représente le financement des majorations de pensions servies aux fonctionnaires de l'Etat retraités ayant élevé au moins trois enfants est une composante de la dette viagère ; qu'ils soutiennent que cet article constitue dans sa totalité un transfert de charges nuisant à la sincérité d'ensemble de la présentation du projet de loi de finances et ne permet pas la prise en compte de charges certaines ; qu'enfin dans leur mémoire en réplique ils allèguent des méconnaissances des règles d'affectation fixées par l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959 ;

Considérant que l'article 34 de la Constitution dispose : "... Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique" ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article premier de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : "Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat..." ; que l'article 6 de ce texte inclut notamment dans les dépenses permanentes les dépenses de personnel ; que parmi ces dépenses, récapitulées dans le Titre III, figure le service des prestations sociales dues par l'Etat dont les pensions de retraite font partie ; qu'en vertu du premier alinéa de l'article 16 de la même ordonnance portant loi organique, le budget est constitué des comptes qui décrivent "toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'Etat" et que selon le premier alinéa de son article 18... "L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général", sous les réserves que cet article énumère ;

Considérant que le respect des règles d'unité et d'universalité budgétaires ainsi énoncées s'impose au législateur ; que ces règles fondamentales font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'Etat, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ; qu'il en va ainsi notamment du financement des majorations de pensions, lesquelles constituent des prestations sociales légales dues par l'Etat à ses agents retraités ;

Considérant en outre que les règles énoncées ci-dessus s'appliquent aux budgets annexes, dont les dépenses d'exploitation suivent les mêmes règles que les dépenses ordinaires du budget, en vertu de l'article 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ;

Considérant qu'aux termes de l'article 1003-4 du code rural, le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) comporte en dépenses notamment les versements destinés au paiement par les caisses... "des prestations de l'assurance vieillesse des non-salariés agricoles..." ;

Considérant que, par suite, en prévoyant la prise en compte dans les dépenses du fonds de solidarité vieillesse d'une dépense à caractère permanent incombant au budget annexe des prestations sociales agricoles, l'article 34 de la loi déférée a méconnu le principe d'universalité susvisé ;

Considérant, dès lors, que doivent être déclarés contraires à la Constitution, au I de cet article, les mots : "et 1107" et les mots : "et par l'Etat au titre du code des pensions civiles et militaires" ; que ces dispositions constituent les seules adjonctions effectuées au 3ème alinéa de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale par le I de l'article 34 ; qu'ainsi, eu égard à l'objet de l'article, l'ensemble de ce I doit être regardé comme inséparable et, de ce fait, contraire à la Constitution ; qu'il en va de même du II de cet article dont le seul objet est de tirer des conséquences des adjonctions opérées par le I ;

Considérant dès lors que l'article 34 doit être déclaré contraire à la Constitution ;

Considérant que, bien que situées en première partie de la loi de finances, ces dispositions ne remettent pas en cause les données générales de l'équilibre budgétaire ;

- SUR LA SINCERITE DE LA PRESENTATION GENERALE DE LA LOI DE FINANCES ET LA MECONNAISSANCE ALLEGUEE DES DROITS DU PARLEMENT :

. En ce qui concerne les ressources prévues par l'article 31 :

Considérant que les requérants font grief à l'article 31 de comporter un montant "irréaliste" des recettes attendues des opérations de privatisation, faussant ainsi le total des recettes et l'équilibre général figurant à l'article 36 de la loi déférée, de méconnaître les règles de non affectation des recettes et de financer massivement des charges permanentes par des recettes "incertaines" et "temporaires" ;

Considérant que l'article 31 prévoit, par dérogation à l'article 71 de la loi de finances pour 1993, que les produits provenant d'opérations de privatisation seront affectés en recettes du budget général, au-delà des huit premiers milliards de francs, lesquels viennent en recettes d'un compte d'affectation spéciale ;

Considérant que les ressources de l'Etat retracées dans la loi de finances présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener ; qu'eu égard à la liste des entreprises dont la privatisation a été autorisée par la loi susvisée du 19 juillet 1993, le Gouvernement pouvait proposer au Parlement l'inscription au titre de 1995 de recettes prévisionnelles pour un montant de 55 milliards de francs ; qu'en outre, la circonstance qu'au-delà d'un plafond les recettes ne soient plus affectées à un compte d'affectation spéciale mais soient versées au budget général ne méconnaît pas les règles d'affectation de recettes à des dépenses non plus qu'aucune autre règle à valeur constitutionnelle ;

. En ce qui concerne la dissimulation alléguée de charges publiques :

Considérant que les députés auteurs de la saisine soutiennent que la "débudgétisation systématique", la sous-évaluation ou l'absence de prise en compte de nombreuses dépenses, le recours à des emplois en surnombre, le report de crédits d'équipement, l'insuffisance de créations d'emplois ou de certains crédits affectent la sincérité d'ensemble des charges de la loi de finances ; qu'en sus de la mise en cause de certaines dotations budgétaires, ils visent ainsi les articles 33 et 35 de cette loi ;

- Quant à l'article 33 de la loi et au chapitre 46-40 du budget du ministère du logement :

Considérant que les requérants font valoir que l'article 33, en augmentant le montant de la part des recettes de TVA affecté au B.A.P.S.A., permet de diminuer la subvention de l'Etat à ce budget annexe ; qu'en outre ils mettent en cause la diminution d'un milliard de francs de la subvention du budget général au fonds d'aide au logement que fait apparaître le chapitre 46-40 du budget du ministère du logement ; que selon eux, ces dispositions ne traduisent pas la réalité des besoins de financement public ;

Considérant que les dispositions contestées qui résultent de choix de gestion du Gouvernement ne méconnaissent aucun principe constitutionnel, ainsi d'ailleurs que les requérants l'admettent ;

- Quant à la sous-évaluation d'autres dépenses :

Considérant que les députés, auteurs de la saisine, mettent en cause la "pratique systématique de la sous-évaluation" de certaines dépenses ; qu'ils font grief à l'article 35 d'évaluer de façon minorée le montant du prélèvement sur recettes opéré au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes, au budget des charges communes de faire apparaître un versement limité à 5 milliards de francs à l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), aux crédits d'équipement du budget du ministère de la défense de comporter un report de crédits de 6,5 milliards de francs ; qu'ils allèguent en outre qu'aucun crédit n'est prévu pour tirer les conséquences du financement de l'"Association pour la gestion de la structure financière" tel qu'il résulte d'un accord passé par l'Etat avec l'Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et l'Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) et qu'ils soutiennent que les crédits de l'Education nationale ne tirent pas toutes les conséquences de la "loi de programmation du nouveau contrat pour l'école" en cours de discussion, tant en ce qui concerne les crédits que les créations de postes ; qu'il en va de même, selon eux, d'une disposition votée lors de l'examen de la loi portant diverses dispositions d'ordre social ; qu'ils mettent en cause la circonstance que quinze magistrats seraient recrutés en surnombre ; qu'enfin ils critiquent certaines dispositions de la loi de finances rectificative pour 1994 ;

Considérant que le grief relatif à l'article 35 tenant à l'absence de prise en compte des effets financiers de l'adhésion de nouveaux pays à l'Union européenne manque en fait ;

Considérant que si les requérants font grief à la loi de finances contestée de prendre en compte un montant de subventions inférieur à celui qui résulte de l'accord signé le 13 juillet 1993 entre l'Etat et l'UNEDIC, cet accord a été modifié par un avenant permettant une diminution de l'engagement financier de l'Etat ; que dès lors ce grief doit être écarté ;

Considérant que le report de crédits contesté, conforme aux prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, ne méconnaît aucune règle de valeur constitutionnelle ;

Considérant que le chapitre 46-71 du budget du ministère du travail comporte l'inscription pour un montant de 1 617,45 millions de francs des crédits nécessaires au financement par l'Etat de l'accord passé avec l'AGIRC et l'ARCCO le 29 décembre 1993 ; qu'en conséquence le grief tiré de ce que de tels crédits ne figureraient pas dans la loi déférée manque en fait ;

Considérant que l'existence de recrutements en surnombre ne ressort pas de dispositions de la loi déférée ;

Considérant qu'en tout état de cause il n'incombe pas nécessairement à la loi de finances de prendre en compte des charges provenant de textes de loi dont l'adoption n'est pas définitive ; que par ailleurs les griefs tirés de dispositions de la loi de finances rectificative pour 1994 ne sauraient être utilement invoqués à l'encontre de la loi de finances pour 1995 ;

. En ce qui concerne la méconnaissance alléguée des droits du Parlement :

Considérant que les députés auteurs de la saisine allèguent que les assemblées n'auraient pas disposé de l'information nécessaire à l'exercice effectif de leurs pouvoirs de contrôle du fait notamment des décalages qu'ils ont invoqués d'une part entre la prévision initiale et la réalité des recettes qui doivent être perçues, d'autre part en raison de la sous-évaluation alléguée de certaines charges ; qu'il ne ressort pas, ainsi qu'il a été énoncé, des estimations ou charges en cause non plus que des conditions du débat au Parlement que ce dernier n'ait pas disposé en temps utile des informations nécessaires à l'exercice complet de ses prérogatives budgétaires conformément aux prescriptions de l'article 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 ;

- SUR L'ARTICLE 22 :

Considérant que cet article a notamment pour objet de créer à l'article 302 bis Z-B du code général des impôts, une taxe due par les concessionnaires d'autoroutes ; qu'il prévoit que "les conséquences de cette taxe sur l'équilibre financier des sociétés concessionnaires sont prises en compte par un décret en Conseil d'Etat qui fixe la durée des concessions autoroutières" ; que cette dernière disposition n'a par elle-même aucune portée relative aux charges ou aux ressources de l'Etat ou à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des "impositions de toutes natures" ; qu'ainsi, elle est étrangère à l'objet des lois de finances ;

- SUR L'ARTICLE 87 :

Considérant que cet article se borne à fixer des conditions au versement de prestations relevant des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales ; que ses dispositions n'ont trait ni aux ressources ni aux charges de l'Etat mais aux conditions de versement d'une aide par les caisses des régimes sociaux concernés ; qu'ainsi cet article est étranger à l'objet des lois de finances ;

Considérant qu'il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune autre question de conformité à la Constitution ;

D E C I D E :

Article premier.- Sont déclarés contraires à la Constitution :

- à l'article 22 de la loi déférée, dans l'article 302 bis Z-B du code général des impôts, la phrase : "Les conséquences de cette taxe sur l'équilibre financier des sociétés concessionnaires sont prises en compte par un décret en Conseil d'Etat qui fixe la durée des concessions autoroutières" ;

- l'article 34,

- l'article 87.

Article 2.- La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 1994.