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| DOSSIER
ACTUALITE OGM
Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 229017
Publié aux Tables du Recueil Lebon
M. Derepas, Rapporteur
M. Séners, Commissaire du gouvernement
Lecture du 20 novembre 2002
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête, enregistrée le 9 janvier 2001 au
secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la
SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER, dont le siège est au lieudit
"La Planche" aux Rosiers-sur-Loire (49350) ; la SOCIETE
GOLDEN-HARVEST - ZELDER demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du secrétaire d'Etat
aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat
et à la consommation qui impose l'étiquetage des récoltes
issues de semences de maïs de la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER,
interdit leur vente à la filière "sans OGM" et
prescrit la mise en place d'un dispositif d'auto-contrôle sur ces
maïs ;
2°) d'annuler les décisions individuelles de
plusieurs directeurs départementaux de la concurrence, de la
consommation et de la répression des fraudes faisant application
de cette décision ministérielle aux exploitants ayant acheté
les semences de la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER ;
3°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de
50 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code de justice
administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la
Communauté économique européenne ;
Vu la directive n° 90/220/CEE du Conseil du 23
avril 1990 modifiée ;
Vu la décision n° 97/98/CE de la Commission du 23
janvier 1997 ;
Vu le règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen
et du Conseil du 27 janvier 1997 ;
Vu le règlement (CE) n° 1139/98 du Conseil du 26
mai 1998 ;
Vu le règlement (CE) n° 49/2000 de la Commission
du 10 janvier 2000 ;
Vu le code de la consommation ;
Vu l'arrêté du 4 novembre 1994 du ministre de
l'agriculture et de la pêche ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Derepas, Maître des Requêtes,
- les conclusions de M. Séners, Commissaire du
gouvernement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier
que des analyses effectuées au mois de février 2000 par les
services de la direction générale de la concurrence, de la
consommation et de la répression des fraudes, et dont les résultats
ne sont pas sérieusement contestés par la société requérante,
ont mis en évidence la présence accidentelle d'organismes génétiquement
modifiés dans des lots de semences conventionnelles de maïs
importés des Etats-Unis par la société GOLDEN-HARVEST-ZELDER ;
que par courriers envoyés aux mois de septembre et octobre 2000,
plusieurs directeurs départementaux de la concurrence, de la
consommation et de la répression des fraudes, agissant sur
instruction du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes
entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation,
ont demandé à douze entreprises ayant acheté ces lots de
semences d'étiqueter les récoltes qui en seraient issues de façon
à indiquer la présence d'organismes génétiquement modifiés,
de veiller à ce que ces récoltes ne soient pas vendues à des
entreprises appartenant à une filière "sans ou non OGM",
et de mettre en place un "dispositif d'auto-contrôle"
destiné à assurer le respect de ces prescriptions ; que la
SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER demande l'annulation de la décision
par laquelle le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes
entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation a
édicté ces prescriptions ainsi que des décisions d'application
contenues dans les douze lettres susmentionnées ;
En ce qui concerne l'instruction ministérielle
attaquée :
Sur la fin de non recevoir opposée par le ministre
de l'économie, des finances et de l'industrie :
En ce qui concerne les dispositions de
l'instruction prescrivant que les récoltes seront étiquetées de
façon à mentionner la présence d'organismes génétiquement
modifiés :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier
que les récoltes de maïs en cause sont susceptibles, eu égard
aux variétés dont elles sont issues, d'être utilisées pour
l'alimentation animale, pour des usages industriels, ou , après
transformation, pour l'alimentation humaine ;
Considérant que si l'article 2 du règlement (CE)
n° 1139/98 du Conseil du 26 mai 1998, modifié par le règlement
(CE) n° 49/2000 de la Commission du 10 janvier 2000, définit les
règles d'étiquetage des denrées alimentaires destinées à la
consommation humaine qui contiennent fortuitement des organismes génétiquement
modifiés, au nombre desquels figurent, comme en l'espèce, le maïs
autorisé par la décision 97/98/CE de la Commission du 23 janvier
1997, il résulte du texte même de ces dispositions que les
obligations qu'elles imposent ne valent que pour l'étiquetage des
denrées présentées à la vente au consommateur final et aux
collectivités ; qu'elles ne sont en revanche pas applicables aux
denrées qui, telles les denrées litigieuses, sont destinées à
être transformées en vue de la consommation humaine ;
Considérant qu'aucune autre disposition
communautaire d'effet direct n'impose d'indiquer, sur l'étiquetage
des aliments destinés à l'alimentation animale ou à
l'alimentation humaine après transformation, que ces aliments
contiennent des organismes génétiquement modifiés ; que si
l'annexe III de la directive 90/220 du 23 avril 1990 dispose, dans
sa rédaction issue de la directive 97/35 du 18 juin 1997, que l'étiquetage
de tout produit mis sur le marché doit indiquer, le cas échéant,
"que le produit se compose d'organismes génétiquement
modifiés ou en contient", et "qu'en cas de mise sur le
marché de produits constitués d'un mélange d'OGM et
d'organismes non génétiquement modifiés, il est suffisant
d'indiquer l'éventuelle présence d'organismes génétiquement
modifiés", ces dispositions, qui n'ont pas été transposées
en droit interne, ne sauraient fonder l'obligation d'étiquetage
prescrite par l'instruction attaquée ;
Considérant, enfin, qu'aucune disposition législative
ou réglementaire n'impose de mentionner la présence d'organismes
génétiquement modifiés sur l'étiquetage des denrées destinées
à l'alimentation animale ou à l'alimentation humaine après
transformation ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède
qu'en prescrivant la mention de la présence d'organismes génétiquement
modifiés sur l'étiquetage des récoltes en cause, le secrétaire
d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à
l'artisanat et à la consommation ne s'est pas borné à rappeler
le droit en vigueur, mais a édicté une obligation nouvelle ; que
par suite, les dispositions de l'instruction attaquée édictant
cette prescription, qui revêtent un caractère réglementaire,
sont susceptibles d'être contestées par la voie du recours pour
excès de pouvoir ;
En ce qui concerne les dispositions de
l'instruction prescrivant aux acheteurs de semences de ne pas
vendre les récoltes à des entreprises appartenant à une filière
"sans ou non OGM" et de mettre en place un
"dispositif d'auto-contrôle" :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 212-1 du
code de la consommation : "Dès la première mise sur le
marché, les produits doivent répondre aux prescriptions
relatives à ( ...) la loyauté des transactions, commerciales (
...). Le responsable de la première mise sur le marché d'un
produit est donc tenu de vérifier que celui-ci est conforme aux
prescriptions en vigueur. A la demande des agents habilités pour
appliquer les chapitres II à VI, il est tenu de justifier les vérifications
et contrôles effectués" ; que l'article L. 213-1 du même
code dispose, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions
attaquées, que "sera puni d'un emprisonnement de deux ans et
d'une amende de 250 000 F ou de l'une de ces deux peines seulement
quiconque, qu'il soit ou non partie au contrat, aura trompé ou
tenté de tromper le contractant, par quelque moyen ou procédé
que ce soit, même par l'intermédiaire d'un tiers : 1° ( ...)
sur la nature, l'espèce, l'origine, les qualités substantielles,
la composition ou la teneur en principe utile de toutes
marchandises" ;
Considérant qu'il résulte de la combinaison de
ces dispositions que, en premier lieu, un fournisseur qui vendrait
en connaissance de cause des denrées contenant des organismes génétiquement
modifiés à un acheteur qui aurait préalablement signifié à ce
fournisseur qu'une telle présence constituait un motif de refus
d'achat de sa part, méconnaîtrait les prescriptions relatives à
la loyauté des transactions commerciales ; que la circonstance
qu'il n'existe aucune définition légale des limites de tolérance
en deçà desquelles une production peut être regardée comme
"sans OGM" et que la garantie d'une absence totale d'OGM
serait irréalisable en raison des difficultés techniques et de
coûts auxquels elle se heurterait n'est pas de nature à exonérer
les vendeurs de denrées alimentaires de cette obligation de
loyauté ; que les dispositions de l'instruction attaquée
prescrivant aux acheteurs de semences de ne pas vendre les récoltes
à des entreprises appartenant à une filière "sans ou non
OGM", qui ne peuvent trouver à s'appliquer que lorsque ces
dernières entreprises ont préalablement signifié à leurs
fournisseurs leurs refus d'acheter des produits contenant des
organismes génétiquement modifiés, ne font, par suite, que
rappeler la réglementation en vigueur, sans ajouter d'obligation
nouvelle ; qu'elles ne peuvent dès lors faire l'objet d'un
recours pour excès de pouvoir ;
Considérant, en second lieu, que les dispositions
précitées de l'instruction imposent aux agriculteurs dont une
partie des récoltes contient des organismes génétiquement
modifiés de procéder, en vue d'assurer la loyauté des
transactions, aux contrôles permettant d'assurer qu'ils ne
vendront pas ces produits à des acheteurs pour lesquels la présence
de tels organismes constituerait un motif de refus d'achat ; que
la circonstance que les dispositions de l'article L. 214-1-1 du
code de la consommation, qui visent à assurer la traçabilité de
certaines catégories de marchandises, n'étaient pas en vigueur
à la date de l'instruction attaquée à défaut de dispositions réglementaires
d'application n'est pas de nature à exonérer les vendeurs de céréales
de cette obligation ; que la société requérante ne peut
utilement invoquer les dispositions de l'arrêté du 4 novembre
1994 du ministre de l'agriculture et de la pêche, qui est relatif
au contrôle et à la certification des seules semences ; qu'en
demandant aux responsables des services déconcentrés chargés de
veiller au respect des dispositions précitées d'enjoindre aux
professionnels concernés de mettre en place un "dispositif
d'auto-contrôle" destiné à assurer la loyauté des
transactions, l'auteur de l'instruction attaquée s'est borné à
exposer les règles applicables et à donner des orientations sur
leur mise en oeuvre au cas d'espèce, sans édicter aucune
prescription nouvelle ; que les dispositions en cause de
l'instruction litigieuse ne sont, par suite, pas susceptibles de
recours pour excès de pouvoir ;
Sur la légalité des dispositions par lesquelles
l'instruction ministérielle attaquée prescrit que les récoltes
seront étiquetées de façon à mentionner la présence
d'organismes génétiquement modifiés :
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus,
ces dispositions imposent aux professionnels concernés une
obligation qui n'est pas prévue par la législation en vigueur ;
que le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au
commerce, à l'artisanat et à la consommation ne tirait d'aucun
texte compétence pour les édicter ; que ces dispositions émanent
ainsi d'une autorité incompétente et doivent, pour ce motif, être
annulées ;
En ce qui concerne les décisions des directeurs départementaux
de la concurrence, de la consommation et de la répression des
fraudes :
Sur la fin de non recevoir opposée par le ministre
de l'économie, des finances et de l'industrie :
Considérant que par les décisions attaquées, les
directeurs départementaux ont prescrit de façon précise aux
entreprises destinataires les mesures qu'elles devaient mettre en
oeuvre pour se conformer à la législation ; que ces décisions
constituent des mises en demeure présentant le caractère de décisions
susceptibles de recours pour excès de pouvoir ;
Sur la légalité externe des décisions attaquées
:
Considérant qu'en justifiant les décisions attaquées
par la circonstance que les acheteurs devaient être informés de
la présence d'organismes génétiquement modifiés dans les récoltes
litigieuses "dès lors qu'une absence d'information était de
nature à les induire en erreur sur les qualités substantielles
du produit acheté", leurs auteurs ont suffisamment motivé
ces décisions ;
Sur la légalité interne :
Considérant qu'en prescrivant la mention de la présence
d'organismes génétiquement modifiés sur l'étiquetage des récoltes
en cause, les auteurs des décisions attaquées ont, ainsi qu'il a
été dit ci-dessus, imposé une obligation qui ne trouve son
origine dans aucune disposition communautaire, législative ou réglementaire
applicable ; que les mises en demeure contestées sont donc illégales
en tant qu'elles font obligation aux entreprises destinataires de
se conformer à une telle obligation ; qu'elles doivent, pour ce
motif, être annulées ;
Considérant en revanche qu'ainsi qu'il a été dit
plus haut, il résulte des dispositions combinées des articles L.
212-1 et L. 213-1 du code de la consommation que les
professionnels commercialisant les récoltes litigieuses doivent,
d'une part, s'abstenir de les vendre à des acheteurs pour
lesquels la présence d'organismes génétiquement modifiés
constituerait un motif de refus d'achat préalablement signifié
au fournisseur et, d'autre part, mettre en place les mécanismes
de contrôle nécessaires à cette fin ; que par suite, la SOCIETE
GOLDEN HARVEST-ZELDER SARL n'est pas fondée à soutenir que les
prescriptions ayant cet objet ne pouvaient, faute de base légale,
donner lieu aux mises en demeure contestées ;
Sur les conclusions tendant à l'application des
dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice
administrative :
Considérant qu'il y a lieu, en application de ces
dispositions, de condamner l'Etat à payer à la SOCIETE
GOLDEN-HARVEST-ZELDER la somme de 3 000 euros au titre des frais
exposés par elle et non compris dans les dépens ;
DECIDE :
Article 1er : Les dispositions de l'instruction par laquelle le
secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au
commerce, à l'artisanat et à la consommation a prescrit que la
présence d'organismes génétiquement modifiés devait être
mentionnée sur l'étiquetage des récoltes qu'elle vise, ensemble
les dispositions des décisions individuelles, en date des mois de
septembre et octobre 2000, des directeurs départementaux de la
concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
imposant cette prescription aux exploitants ayant acheté les
semences de la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER sont annulées.
Article 2 : L'Etat versera à la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER la
somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de
justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la
SOCIETE GOLDEN-HARVEST- ZELDER est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE
GOLDEN-HARVEST-ZELDER et au ministre de l'économie, des finances
et de l'industrie |
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