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Communiqué de presse du Conseil d'Etat du 8 février 2007
Par deux décisions du 8 février 2007, l’Assemblée du contentieux, la plus haute formation de jugement du Conseil d’État, a tiré d’importantes conséquences, en matière de légalité des règlements administratifs et de responsabilité de l’État, de l’intégration croissante entre l’ordre juridique interne, au sommet duquel se trouve la Constitution, et l’ordre juridique européen, c’est-à-dire le droit de l’Union européenne et des Communautés européennes, d’une part, et le droit de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, adoptée dans le cadre du Conseil de l’Europe, d’autre part.
1. Par une première décision, rendue à la requête de la société Arcelor Atlantique et Lorraine, le Conseil d’État a précisé, à l’occasion de l’examen d’un recours dirigé contre un décret transposant une directive communautaire, les conditions de la nécessaire conciliation entre la suprématie de la Constitution dans l’ordre juridique interne et les exigences liées à la participation de la France à l’Union européenne et aux Communautés européennes.
En effet, il est désormais clairement admis par toutes les grandes juridictions françaises – Conseil d’État, mais aussi Conseil constitutionnel et Cour de cassation –, ainsi que par la plupart des cours suprêmes des États membres de l’Union européenne, que les traités internationaux, et notamment les traités communautaires, ont une autorité supérieure à celle des lois, mais inférieure à celle de la Constitution, qui est la norme suprême de l’ordre juridique interne. Cette suprématie doit toutefois être conciliée avec les exigences liées à la participation de la France à l’Union européenne et aux Communautés européennes, inscrite dans la Constitution à l’article 88-1. Parmi ces exigences figure, selon la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, celle de transposition des directives communautaires en droit interne : en effet, ces directives ne sont pas, en principe, directement applicables en droit interne, mais doivent faire l’objet d’une transposition, par la loi ou par le décret. Ces deux principes – suprématie de la Constitution et exigence de transposition des directives – sont susceptibles d’entrer en conflit lorsque la transposition d’une directive, obligatoire en vertu de l’article 88-1 de la Constitution, conduit à l’adoption d’une mesure législative ou réglementaire contraire à une autre règle ou à un autre principe de valeur constitutionnelle.
C’est la question de la conciliation de ces deux exigences que posait la requête de la société Arcelor Atlantique et Lorraine. Celle-ci demandait en effet l’annulation d’un décret qui transposait, presque mot pour mot, une directive communautaire relative au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre mis en place dans le cadre du protocole de Kyoto. Or elle soutenait que ce décret méconnaissait différents principes à valeur constitutionnelle, notamment le principe d’égalité.
S’inspirant de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel en matière de contrôle des lois de transposition des directives, le Conseil d’État indique que, en pareille hypothèse, le juge doit procéder en deux temps.
Il doit d’abord rechercher si les principes constitutionnels dont la méconnaissance est invoquée ont un équivalent dans l’ordre juridique communautaire, c’est-à-dire si le droit ou la liberté en cause est effectivement et efficacement protégé par le droit communautaire « primaire » (traités et principes généraux du droit communautaire), tel qu’interprété par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). Dans l’affirmative, soutenir que le décret est contraire à la Constitution revient donc à soutenir que la directive (que ce décret ne fait que transposer) est contraire au droit communautaire primaire. Le juge procède alors comme d’ordinaire lorsqu’est critiquée devant lui la validité d’une directive : si les critiques formulées à l’encontre de celle-ci ne mettent pas sérieusement en cause sa validité, le juge national peut, de lui-même, écarter ces critiques ; si, en revanche, il existe une difficulté sérieuse, il doit alors renvoyer la question à la Cour de justice des Communautés européennes, qui détient le monopole de l’appréciation de la validité du droit communautaire dérivé. Si la Cour déclare que la directive est contraire au droit communautaire primaire, il appartient alors au juge national d’en tirer les conséquences en annulant le décret transposant cette directive illégale.
Si, en revanche, le juge national n’identifie pas, dans l’ordre juridique communautaire, un principe équivalent au principe constitutionnel invoqué par le requérant, parce que ce principe est en réalité spécifique à la Constitution française, il lui appartient seulement d’examiner, comme il le fait d’ordinaire, si le décret est conforme à ce principe et, dans la négative, d’annuler le décret pour inconstitutionnalité.
En l’espèce, le Conseil d’État a estimé que le principe constitutionnel d’égalité, invoqué par la société requérante, trouvait un équivalent dans le droit communautaire. Comme la conformité de la directive au principe communautaire d’égalité posait une difficulté sérieuse, il a donc, conformément à la méthodologie qu’il s’était lui-même fixée, décidé de renvoyer cette question à la Cour de justice des Communautés européennes, à la décision de laquelle l’issue du litige est donc désormais suspendue.
Cette décision manifeste de la part du Conseil d’État
le souci de tirer toutes les conséquences de la confiance réciproque qui doit
présider aux relations entre systèmes nationaux et système communautaire de
garantie des droits : lorsqu’une méconnaissance des droits et libertés consacrés
par la Constitution française trouve son origine dans un acte de droit
communautaire et que ces droits et libertés sont également protégés par les
traités communautaires et les principes généraux du droit communautaire, le juge
national laisse le juge communautaire en assurer le respect, à l’échelle de
l’Union européenne ; lorsque sont en cause des droits et libertés spécifiques à
la Constitution française, le juge national en assure lui-même le respect.
L’annulation d’un acte de transposition au regard de l’un de ces droits ou
libertés spécifiques constituerait un signal fort adressé aux pouvoirs publics
pour, soit qu’ils engagent une révision de la Constitution afin de réduire ces
spécificités, soit qu’ils demandent une renégociation de l’acte de droit dérivé
ainsi reconnu indirectement contraire à la Constitution.
Décision