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Conseil d'État
statuant
au contentieux
N° 291976
Publié au Recueil Lebon
| 2ème et 7ème
sous-sections réunies |
Mme Béatrice Bourgeois-Machureau, Rapporteur
Mme Prada Bordenave, Commissaire du gouvernement
M. Delarue, Président
SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER ; SCP COUTARD, MAYER ; SCP
LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ ; SCP PIWNICA, MOLINIE
Lecture du 25 avril 2007
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu 1°/, sous le n° 291976, la requête sommaire et le mémoire
complémentaire, enregistrés les 4 avril et 23 mai 2006 au
secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la
FÉDÉRATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE (FNAM), dont le
siège est 28, rue de Chateaudun, à Paris (75009) ; la FÉDÉRATION
NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le contrat de régulation économique
passé, en application du II de l'article L. 2242 du code de
l'aviation civile, entre l'Etat et Aéroports de Paris le 6
février 2006, en tant qu'il détermine les conditions de
l'évolution des tarifs de redevances aéroportuaires, ainsi que,
en tant que de besoin, les décisions du ministre de l'économie,
des finances et de l'industrie et du ministre des transports, de
l'équipement, du tourisme et de la mer de signer ce contrat ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de
15 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice
administrative ;
Vu 2°/, sous le n° 291977, la requête sommaire et
le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 avril et 19 mai
2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés
pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES (SCARA), dont le siège
est 11, rue de la Boétie, à Paris (75008) ; le SYNDICAT DES
COMPAGNIES AERIENNES demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le contrat de régulation économique
passé, en application du II de l'article L. 2242 du code de
l'aviation civile, entre l'Etat et Aéroports de Paris le 6
février 2006, en tant qu'il détermine les conditions de
l'évolution des redevances aéroportuaires, ainsi que, en tant
que de besoin, les décisions du ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie et du ministre des transports, de
l'équipement, du tourisme et de la mer de signer ce contrat ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de
15 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice
administrative ;
Vu 3°/, sous le n° 292040, la requête sommaire et
le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 avril et 19 mai
2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés
pour l'ASSOCIATION DES REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN
FRANCE (BAR FRANCE), dont le siège est 66, avenue des
Champs-Elysées, à Paris (75008) ; l'ASSOCIATION DES
REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE (BAR FRANCE)
demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le contrat de régulation économique
passé, en application du II de l'article L. 2242 du code de
l'aviation civile, entre l'Etat et Aéroports de Paris le 6
février 2006, en tant qu'il détermine les conditions d'évolution
des redevances aéroportuaires, ainsi que, en tant que de besoin,
les décisions du ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie et du ministre des transports, de l'équipement, du
tourisme et de la mer de signer ce contrat ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de
15 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice
administrative ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la note en délibéré, présentée le 30 mars 2007
pour la FÉDÉRATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, le
SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et l'ASSOCIATION DES
REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE ;
Vu la note en délibéré présentée le 2 avril 2007
pour Aéroports de Paris ;
Vu le traité instituant la Communauté européenne
;
Vu le code de l'aviation civile ;
Vu le code de commerce ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu le décret n° 831025 du 28 novembre 1983,
modifié ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Béatrice Bourgeois-Machureau,
Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Célice, Blancpain,
Soltner, avocat de la FÉDÉRATION NATIONALE DE L'AVIATION
MARCHANDE (FNAM), du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et de
l'ASSOCIATION DES REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN
FRANCE (BAR FRANCE), de la SCP Coutard, Mayer, avocat de la
société International Air Transport Association (IATA) et de la
SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre des
transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Prada
Bordenave, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes susvisées présentent
à juger la même question ; qu'il y a lieu de les joindre pour
statuer par une même décision ;
Considérant que l'association « International Air
Transport Association (IATA) » a intérêt à l'annulation de la
décision attaquée ; qu'ainsi, son intervention est recevable ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 2242
du code de l'aviation civile : « II. - Pour Aéroports de Paris
et pour les exploitants d'aérodromes civils appartenant à
l'Etat, des contrats pluriannuels d'une durée maximale de cinq
ans conclus avec l'Etat déterminent les conditions de
l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, qui
tiennent compte notamment des prévisions de coûts, de recettes,
d'investissements ainsi que d'objectifs de qualité des services
publics rendus par l'exploitant d'aérodrome. Ces contrats
s'incorporent aux contrats de concession d'aérodrome conclus par
l'Etat » ;
Considérant qu'en application de ces
dispositions, un contrat de régulation économique a été conclu
le 6 février 2006 entre l'Etat, représenté par le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre des
transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, d'une
part, et la société anonyme Aéroports de Paris, d'autre part ;
que ce contrat fixe, pour la période 20062010, en référence au
programme des investissements prévus, les conditions de
l'évolution des principales redevances pour services rendus et
détermine les objectifs de qualité de service d'Aéroports de
Paris pendant cette période ; que les requêtes présentées par la
FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, le SYNDICAT DES
COMPAGNIES AERIENNES et l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE
COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE doivent être regardées comme
tendant à l'annulation de ce contrat en tant qu'il détermine,
par des clauses de nature réglementaire, les conditions de
l'évolution des tarifs de certaines redevances aéroportuaires ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de
non-recevoir opposée par Aéroports de Paris ;
Sur la régularité du dossier soumis à la
consultation publique :
Considérant qu'aux termes du II de l'article R.
2244 du code de l'aviation civile : « ( ) a) L'exploitant rend
public un dossier, relatif au périmètre d'activités mentionné à
l'article R. 22431, qui comprend notamment : - Un bilan de
l'exécution du contrat pluriannuel en cours ou, lorsqu'un tel
contrat n'a pas été conclu, une étude décrivant sur les années
précédentes les évolutions du trafic, des capacités
aéroportuaires, de la nature et de la qualité des services
rendus, des tarifs des redevances ainsi que des éléments
économiques et financiers se rapportant au périmètre précité ; -
Une présentation des hypothèses de l'exploitant pour le contrat
à venir, notamment en matière d'évolution du trafic sur
l'aérodrome ou les aérodromes qu'il exploite, d'évolution des
capacités aéroportuaires, de programmes d'investissements et, le
cas échéant, du préfinancement de ceux-ci, d'adéquation des
services publics aux besoins des usagers, de qualité desdits
services, d'évolution des tarifs des redevances et, le cas
échéant, de modulations de celles-ci ; - Une évaluation de
l'impact économique et financier de ces hypothèses et, le cas
échéant, d'hypothèses alternatives ( ) » ;
Considérant que le dossier de consultation, rendu
public par Aéroports de Paris en application du II de l'article
R. 2244 précité du code de l'aviation civile, recense, avec une
précision suffisante, l'ensemble des informations dont la
communication est prévue par les dispositions dudit article ;
qu'en particulier, les données relatives aux investissements
projetés sont suffisamment développées pour permettre aux
usagers et aux autres parties intéressées de connaître les
hypothèses retenues dans le cadre de l'élaboration du projet de
contrat de régulation économique ; que le a) du II de l'article
R. 2244 n'implique pas que l'évaluation du coût moyen pondéré
du capital de l'exploitant public soit mentionnée dans le
dossier ; que, si les associations et syndicats requérants font
valoir que le « dossier de consultation » ne contenait pas
l'ensemble des éléments mentionnés à l'article R. 22431 du
code de l'aviation civile, une telle circonstance est dénuée
d'incidence, dès lors que cet article est relatif à la fixation
des tarifs annuels de redevances et non à la composition du
dossier rendu public dans la phase préparatoire à
l'établissement du contrat de régulation économique ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier
que le périmètre retenu par le dossier de consultation présenté
par Aéroports de Paris pour les exercices précédant la
conclusion du contrat a excédé le périmètre défini par l'article
1er du décret du 16 septembre 2005 relatif aux redevances pour
services rendus sur les aérodromes, en ce qu'il comporte, en
plus des activités qui doivent être comprises dans le périmètre
de régulation, les activités d'assistance en escale autres que
celles mentionnées à l'article R. 2166 du code de l'aviation
civile ainsi que les activités dont le financement relève des
articles 1609 quatervicies et 1609 quatervivies A du code
général des impôts, qui doivent en être exclues ; que la
différence entre les deux périmètres, d'ailleurs marginale, n'a
toutefois pas eu pour effet d'entacher d'illégalité le contrat
de régulation économique, dès lors qu'il n'est pas établi
qu'elle ait eu une incidence sur la détermination de l'évolution
des tarifs de redevances entre 2006 et 2010 ;
Sur la consultation de la Commission consultative
aéroportuaire :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 2281
du code de l'aviation civile : « La Commission consultative
aéroportuaire est placée auprès du ministre chargé de l'aviation
civile qui la consulte lors de la préparation des contrats
mentionnés au II de l'article L. 2242, notamment sur les
programmes d'investissement, les objectifs de qualité de service
et l'évolution des redevances pour services rendus. Elle rend un
avis motivé dans le mois qui suit la demande ( ) » ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier
que la Commission consultative aéroportuaire, qui a été saisie
par le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et
de la mer le 23 novembre 2005 et a rendu son avis le 23 décembre
2005, après avoir procédé à de nombreuses auditions, a disposé
d'un délai suffisant pour rendre cet avis, ainsi qu'elle l'a
d'ailleurs elle-même relevé dans la lettre d'accompagnement
qu'elle a adressée avec son avis au ministre des transports, de
l'équipement, du tourisme et de la mer ; qu'il ne ressort pas
des pièces du dossier que les modalités de convocation posées
par l'article 11 du décret du 28 novembre 1983 concernant les
relations entre l'administration et les usagers n'aient pas été
respectées en l'espèce ; que, si les associations et les
syndicats requérants font valoir que le sens de l'avis rendu par
la commission ne reflète pas les opinions de ses membres
exprimées lors des auditions auxquelles elle a procédé, une
telle circonstance, à la supposer établie, est sans incidence
sur la régularité de l'avis ;
Sur l'exception d'illégalité de l'arrêté du 16
septembre 2005 :
Considérant que, si les associations et les
syndicats requérants font valoir que l'arrêté du 16 septembre
2005 relatif aux redevances pour services rendus sur les
aérodromes est entaché d'illégalité en ce qu'il ne permet pas de
garantir que le produit global des redevances perçues par
Aéroports de Paris n'excède pas le coût des services rendus, ils
n'apportent, au soutien de ce moyen, aucun élément susceptible
d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant que le moyen de la FEDERATION
NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE tiré de l'illégalité de
l'article 1er de l'arrêté du 25 septembre 2005 en ce qu'il
prévoit que, pour la conclusion du premier contrat de régulation
économique, l'ensemble des activités foncières et immobilières
d'Aéroports de Paris peut figurer dans le périmètre d'activités
mentionné à l'article R. 22431 du code de l'aviation civile,
ne saurait être accueilli, dès lors que l'article R. 22431
prévoit expressément, en son cinquième alinéa, que peuvent être
pris en compte pour la fixation des tarifs des redevances,
l'ensemble des profits dégagés par les activités de l'exploitant
; qu'il ressort des pièces du dossier que les activités
foncières et immobilières d'Aéroports de Paris présentaient un
résultat excédentaire lors de la conclusion du premier contrat
de régulation économique ; qu'il pouvait ainsi en être tenu
compte ;
Considérant que si l'association IATA fait valoir
que l'article 3 de l'arrêté du 16 septembre 2005, en tant qu'il
tient compte, pour le calcul du résultat opérationnel
d'Aéroports de Paris, du produit des cessions et des
consommations internes entre le périmètre régulé et le reste de
l'entreprise, ne permet pas la fixation de règles de calcul
objectives et suffisamment précises, un tel moyen doit être
écarté, dès lors que la tenue d'une comptabilité analytique
appropriée doit permettre à l'exploitant d'effectuer ces
retraitements avec clarté et précision ;
Sur les autres moyens de légalité interne :
Considérant qu'aucune disposition législative ou
réglementaire n'interdit de prendre en compte, pour déterminer
l'ajustement du plafond du taux moyen d'évolution des redevances
en cas d'écart avec les éléments prévisionnels retenus en
matière de trafic et d'investissements, non seulement
l'évolution du trafic de passagers, mais aussi celle du nombre
de mouvements d'avions ; que les coefficients affectés à ces
deux facteurs dans la formule retenue par le contrat de
régulation économique n'ont pas pour objet, ni même pour effet,
si ce n'est de manière très marginale, de neutraliser
l'ajustement du plafond dans le cas d'une augmentation du seul
nombre de passagers ; qu'ainsi, ladite formule n'est pas
entachée d'erreur de droit ; que la circonstance que les
redevances existantes ne prendraient pas en compte, à une
exception près, le nombre de mouvements d'avions, est dénuée
d'incidence sur la légalité de la formule retenue ;
Considérant qu'en tout état de cause,
contrairement à ce que soutiennent les associations et syndicats
requérants, le contrat de régulation économique prévoit, en son
paragraphe V.1.3., la possibilité de réaliser à tout moment des
missions d'audit ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du
dossier que le contrat de régulation économique aurait pour
effet de placer l'entreprise Aéroports de Paris en situation
d'exploiter abusivement de sa position dominante, en
méconnaissance de l'article L. 4202 du code de commerce ou des
articles 82 et 86 du traité instituant la Communauté européenne
;
Considérant que le contrat de régulation
économique, qui ne saurait être regardé comme autorisant
l'octroi d'aides publiques à la société anonyme Aéroports de
Paris, n'avait ainsi pas à faire l'objet d'une notification à la
Commission européenne, en application du paragraphe 3 de
l'article 88 du traité instituant la Communauté européenne ;
Considérant que le détournement de pouvoir
allégué n'est pas établi ;
Considérant que si l'association IATA conteste la
concession accordée par l'Etat à Aéroports de Paris, il
n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, de
se prononcer sur la régularité de ladite concession, décidée par
la loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports ;
Considérant que le taux plafond de base
d'évolution des tarifs des redevances principales a été fixé par
le contrat de régulation économique, pour chaque période
tarifaire, à un montant égal à 3,25 % en sus de l'évolution en
pourcentage de l'indice des prix à la consommation hors tabac
publié par l'INSEE, calculée sur la période débutant le 1er
octobre de l'année n2 et se terminant le 30 septembre de
l'année n1 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que,
compte tenu des prévisions de trafic privilégiées par le
contrat, du coût moyen pondéré du capital retenu, de la nature
et du niveau global des investissements projetés, des hypothèses
de recettes autres qu'aéronautiques qu'Aéroports de Paris sera
susceptible de percevoir sur la durée du contrat prises en
compte et des gains de productivité attendus, qui n'apparaissent
pas manifestement sous-évalués, que le taux plafond de base
d'évolution des tarifs de redevances principales retenu dans le
contrat de régulation économique soit entaché d'une erreur
manifeste d'appréciation ;
Considérant que la circonstance que le montant
exact des hypothèses de recettes autres qu'aéronautiques
qu'Aéroports de Paris sera susceptible de percevoir sur la durée
du contrat n'a pas été rendu public n'est pas de nature à
entacher d'illégalité le contrat de régulation ;
Considérant que les dispositions de l'arrêté du
16 septembre 2005 susmentionné excluent la prise en compte, dans
le calcul du résultat opérationnel, d'éléments de nature
exceptionnelle ;
Considérant que, si les associations et les
syndicats requérants font valoir que les dépenses
d'investissements effectivement réalisées sur la durée du
contrat de régulation sont susceptibles de ne pas correspondre
aux montants évalués au moment de la conclusion de ce contrat,
une telle hypothèse fait l'objet du paragraphe III.2.3.4 du
contrat, qui définit un mécanisme d'ajustement approprié ;
Considérant que la référence à l'évolution des
prix que comprend le contrat de régulation économique n'est pas
au nombre des clauses d'indexation prohibées par les
dispositions de l'article L. 1122 du code monétaire et
financier ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède
que la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, le SYNDICAT
DES COMPAGNIES AERIENNES et l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE
COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE ne sont pas fondés à demander
l'annulation de la partie qu'ils attaquent du contrat de
régulation économique conclu le 6 février 2006 entre l'Etat et
la société anonyme Aéroports de Paris ;
Sur les conclusions tendant à l'application des
dispositions de l'article L. 7611 du code de justice
administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à
ce que soit mise à la charge de l'Etat les sommes que les
associations et syndicats requérants demandent au titre des
frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que ces
dispositions font également obstacle à ce que soit mise à la
charge de l'association IATA, qui n'est pas partie à l'instance,
la somme qu'Aéroports de Paris de Paris demande à ce même titre
; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la
FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, du SYNDICAT DES
COMPAGNIES AERIENNES et de l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE
COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE une somme de 2 000 euros chacun à
verser à la société anonyme Aéroports de Paris et une somme de 2
000 euros chacun à verser à l'Etat ;
DECIDE :
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de l'association «
International air transport association » est admise.
Article 2 : Les requêtes n° 291976, 291977 et
292040 sont rejetées.
Article 3 : La FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION
MARCHANDE, le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES et l'ASSOCIATION
DE REPRESENTANTS DE COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE verseront
chacun une somme de 2 000 euros à Aéroports de Paris et une
somme de 2 000 euros à l'Etat en application de l'article L.
7611 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à
la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, au SYNDICAT DES
COMPAGNIES AERIENNES, à l'ASSOCIATION DE REPRESENTANTS DE
COMPAGNIES AERIENNES EN FRANCE, à l'association « International
Air Transport Association », à la société Aéroports de Paris, au
ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la
mer et au ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie.
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