LOI INSTITUANT UN DROIT D'ACCUEIL POUR LES ÉLÈVES DES ÉCOLES
MATERNELLES ET ÉLÉMENTAIRES PENDANT LE TEMPS SCOLAIRE
Le Conseil constitutionnel a été saisi dans les conditions
prévues à l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution,
de la loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des
écoles maternelles et élémentaires pendant le temps
scolaire, le 25 juillet 2008, par M. Jean-Pierre Bel, Mmes
Jacqueline Alquier, Michèle André, MM. Bernard Angels, David
Assouline, Bertrand Auban, Mmes Maryse Bergé-Lavigne,
Marie-Christine Blandin, MM. Yannick Bodin, Didier Boulaud,
Mmes Alima Boumediene-Thiery, Yolande Boyer, Nicole Bricq,
Claire-Lise Campion, Monique Cerisier-ben Guiga, MM.
Pierre-Yves Collombat, Yves Dauge, Mme Christiane Demontès,
MM. Claude Domeizel, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Claude
Frécon, Bernard Frimat, Charles Gautier, Jacques Gillot,
Jean-Pierre Godefroy, Mmes Odette Herviaux, Annie Jarraud-Vergnolle,
M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Serge Lagauche,
Mme Raymonde Le Texier, MM. André Lejeune, Roger Madec,
Jacques Mahéas, François Marc, Marc Massion, Pierre Mauroy,
Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Gérard Miquel, Jean-Marc
Pastor, Jean-Claude Peyronnet, Jean-François Picheral, Mme
Gisèle Printz, MM. Daniel Raoul, Daniel Reiner, Thierry
Repentin, Roland Ries, Gérard Roujas, André Rouvière, Mme
Patricia Schillinger, MM. Michel Sergent, Jacques Siffre,
René-Pierre Signé, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Mme
Catherine Tasca, MM. Michel Teston, Jean-Marc Todeschini,
André Vantomme, Mme Dominique Voynet et M. Richard Yung,
sénateurs,
et, le même jour, par M. Jean-Marc Ayrault, Mme Sylvie
Andrieux, MM. Jean-Paul Bacquet, Dominique Baert,
Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, Claude Bartolone,
Jacques Bascou, Christian Bataille, Mme Delphine Batho, M.
Jean-Louis Bianco, Mme Gisèle Biémouret, MM. Serge Blisko,
Patrick Bloche, Daniel Boisserie, Jean-Michel Boucheron, Mme
Marie-Odile Bouillé, M. Christophe Bouillon, Mme Monique
Boulestin, M. Pierre Bourguignon, Mme Danielle Bousquet, MM.
François Brottes, Alain Cacheux, Jérôme Cahuzac,
Jean-Christophe Cambadélis, Thierry Carcenac, Christophe
Caresche, Mme Martine Carrillon-Couvreur, MM. Laurent
Cathala, Bernard Cazeneuve, Jean-Paul Chanteguet, Alain
Claeys, Jean-Michel Clément, Mme Marie-Françoise Clergeau,
MM. Gilles Cocquempot, Pierre Cohen, Mmes Catherine Coutelle,
Pascale Crozon, M. Frédéric Cuvillier, Mme Claude Darciaux,
M. Pascal Deguilhem, Mme Michèle Delaunay, MM. Guy Delcourt,
Michel Delebarre, Bernard Derosier, Michel Destot, Marc
Dolez, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Pierre Dufau, William
Dumas, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupré, Yves
Durand, Mme Odette Duriez, MM. Philippe Duron, Olivier
Dussopt, Christian Eckert, Henri Emmanuelli, Mme Corinne
Erhel, MM. Laurent Fabius, Albert Facon, Hervé Féron, Mme
Aurélie Filippetti, M. Pierre Forgues, Mme Valérie
Fourneyron, MM. Michel Françaix, Jean-Claude Fruteau,
Jean-Louis Gagnaire, Mme Geneviève Gaillard, MM. Guillaume
Garot, Jean Gaubert, Mme Catherine Génisson, MM.
Jean-Patrick Gille, Jean Glavany, Daniel Goldberg, Gaëtan
Gorce, Mme Pascale Got, MM. Marc Goua, Jean Grellier, Mme
Elisabeth Guigou, M. David Habib, Mme Danièle Hoffman-Rispal,
M. François Hollande, Mme Monique Iborra, MM. Michel
Issindou, Serge Janquin, Régis Juanico, Armand Jung, Mmes
Marietta Karamanli, Conchita Lacuey, MM. Jérôme Lambert,
François Lamy, Jean Launay, Jean-Yves Le Bouillonnec,
Gilbert Le Bris, Jean-Yves Le Déaut, Jean-Marie Le Guen,
Bruno Le Roux, Mme Marylise Lebranchu, M. Michel Lefait,
Mmes Catherine Lemorton, Annick Lepetit, MM. Jean-Claude
Leroy, Michel Liebgott, Mme Martine Lignières-Cassou, MM.
François Loncle, Jean Mallot, Louis-Joseph Manscour, Mme
Marie-Lou Marcel, MM. Jean-René Marsac, Philippe Martin,
Mmes Martine Martinel, Frédérique Massat, MM. Gilbert Mathon,
Didier Mathus, Mme Sandrine Mazetier, MM. Michel Ménard,
Kléber Mesquida, Jean Michel, Didier Migaud, Arnaud
Montebourg, Pierre Moscovici, Pierre-Alain Muet, Philippe
Nauche, Henry Nayrou, Alain Néri, Mmes Marie-Renée Oget,
Françoise Olivier-Coupeau, George Pau-Langevin, MM.
Christian Paul, Jean-Luc Pérat, Jean-Claude Pérez, Mme
Marie-Françoise Pérol-Dumont, MM. Philippe Plisson,
Jean-Jack Queyranne, Dominique Raimbourg, Mme Marie-Line
Reynaud, MM. Alain Rodet, Bernard Roman, René Rouquet, Alain
Rousset, Patrick Roy, Michel Sainte-Marie, Michel Sapin, Mme
Odile Saugues, MM. Christophe Sirugue, François Pupponi,
Pascal Terrasse, Mme Marisol Touraine, MM. Jean-Louis
Touraine, Jean-Jacques Urvoas, Daniel Vaillant, Jacques
Valax, André Vallini, Manuel Valls, Michel Vauzelle, Michel
Vergnier, André Vézinhet, Alain Vidalies, Jean-Michel
Villaumé, Philippe Vuilque, Mme Chantal Berthelot, MM.
Gérard Charasse, René Dosière, Paul Giacobbi, Christian
Hutin, Serge Letchimy, Albert Likuvalu, Mmes Jeanny Marc,
Martine Pinville, M. Simon Renucci, Mme Chantal
Robin-Rodrigo, M. Marcel Rogemont, Mmes Christiane Taubira,
Marie-Hélène Amiable, MM. François Asensi, Alain Bocquet,
Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Mme Marie-George
Buffet, M. Jean-Jacques Candelier, Mme Huguette Bello, MM.
André Chassaigne, Jacques Desallangre, Jacques Fraysse,
André Gerin, Pierre Gosnat, Maxime Gremetz, Jean-Paul Lecoq,
Alfred Marie-Jeanne, Roland Muzeau, Daniel Paul, Jean-Claude
Sandrier, Michel Vaxes, Mme Martine Billard, MM. Yves
Cochet, Noël Mamère et François de Rugy, députés ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance
n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi
organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code de l'éducation ;
Vu le
code général des collectivités territoriales ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 30
juillet 2008 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs et les députés requérants
défèrent au Conseil constitutionnel la loi instituant un
droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et
élémentaires pendant le temps scolaire ; qu'ils contestent
la conformité à la Constitution de ses articles 2, 3, 4 et 9
;
Sur les articles 2, 3 et 4 :
2. Considérant que l'article 2 de la loi déférée insère dans
le code de l'éducation un article L. 133-1 instaurant un
droit à l'accueil des enfants scolarisés dans une école
maternelle ou élémentaire publique ou privée sous contrat
pendant le temps scolaire pour y suivre les enseignements
prévus par les programmes ; que ces enfants bénéficient d'un
service d'accueil lorsque les enseignements ne peuvent être
dispensés, soit que l'enseignant, absent de manière
imprévisible, ne puisse être remplacé, soit en cas de grève
;
3. Considérant que l'article 3 de la loi déférée insère dans
le code de l'éducation un article L. 133-2 subordonnant le
dépôt par une ou plusieurs organisations représentatives de
tout préavis de grève concernant les personnels enseignants
dans une école publique à une négociation préalable entre
l'Etat et ces organisations représentatives ; que les règles
relatives à cette négociation sont fixées par décret en
Conseil d'Etat ; qu'un nouveau préavis ne peut être déposé
par la ou les mêmes organisations et pour les mêmes motifs
qu'à l'issue du délai du préavis en cours et avant la mise
en œuvre de ladite négociation ;
4. Considérant que l'article 4 de la loi déférée insère dans
le code de l'éducation un article L. 133-3 précisant que le
service d'accueil dans les écoles publiques est assuré par
l'Etat ou, lorsque le nombre de personnes ayant déclaré leur
intention de participer à la grève est égal ou supérieur à
25 % du nombre des personnes qui exercent des fonctions
d'enseignement dans l'école concernée, par la commune ; que,
dans ce dernier cas, les fonctions d'accueil sont assurées
par les personnes dont le maire a établi la liste sur le
fondement de l'article L. 133-7 du code de l'éducation
inséré par l'article 8 de la loi ;
5. Considérant que les requérants soutiennent que
l'instauration d'un service d'accueil dans les écoles ne
participe pas du principe de continuité du service public de
l'enseignement et ne peut donc autoriser une limitation du
droit de grève des enseignants ; qu'en outre, ils estiment
que les conditions dans lesquelles le droit de grève des
enseignants est appelé à s'exercer sont excessivement
restrictives et de nature à en entraver l'exercice ;
En ce qui concerne l'instauration d'un droit à l'accueil et
d'un service public d'accueil dans les écoles :
6. Considérant qu'aux
termes du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du
27 octobre 1946 : « La Nation assure à l'individu et à
la famille les conditions nécessaires à leur développement »
; que son treizième alinéa dispose : « La Nation garantit
l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à
la formation professionnelle et à la culture. L'organisation
de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés
est un devoir de l'Etat » ; qu'en application de l'article
34 de la Constitution, la loi détermine les principes
fondamentaux de l'enseignement ;
7. Considérant qu'en instituant un droit d'accueil des
enfants scolarisés dans les écoles maternelles ou
élémentaires publiques ou privées sous contrat, le
législateur a entendu créer un service public ; que, si ce
dernier est distinct du service public de l'enseignement, il
lui est directement associé et contribue à sa continuité en
permettant, le cas échéant, aux personnels enseignants
présents dans les circonstances envisagées de continuer à
assurer leur enseignement sans avoir à s'en détourner pour
assurer l'accueil des enfants dont les enseignants sont
absents ; que, dès lors, doit être écarté le grief tiré de
ce que les limitations apportées par la présente loi au
droit de grève des personnels enseignants ne trouveraient
pas leur fondement dans la continuité du service public ;
En ce qui concerne l'exercice du droit de grève :
8. Considérant qu'aux termes du septième alinéa du Préambule
de 1946 : « Le droit de grève s'exerce dans le cadre des
lois qui le réglementent » ; qu'en édictant cette
disposition, les constituants ont entendu marquer que le
droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle
mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à
tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre
la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un
moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève
peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce
qui concerne les services publics, la reconnaissance du
droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle
au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les
limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du
service public qui, tout comme le droit de grève, a le
caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ;
9. Considérant que les dispositions du 1°, du 2° et du 3° du
II de l'article L. 133-2 du code de l'éducation résultant de
l'article 3 de la loi portent de cinq à treize jours le
délai maximal qui peut être imposé entre le moment où
l'organisation syndicale notifie à l'autorité administrative
les motifs pour lesquels elle envisage un mouvement
collectif et le début d'un éventuel mouvement de grève ; que
ce délai est destiné à permettre d'abord une négociation
effective susceptible d'éviter la grève, puis, le cas
échéant, l'organisation d'un accueil des élèves pendant le
temps scolaire ; que ce délai n'apporte pas de restriction
injustifiée aux conditions d'exercice du droit de grève ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les
articles 2, 3 et 4 de la loi déférée ne sont pas contraires
à la Constitution ;
Sur l'article 9 :
11. Considérant que l'article 9 insère dans le code général
des collectivités territoriales un article L. 133-8 relatif
à la compensation financière versée par l'Etat à chaque
commune ayant mis en place le service d'accueil prévu au
quatrième alinéa de l'article L. 133-4 au titre des dépenses
exposées pour la rémunération des personnes chargées de cet
accueil ;
12. Considérant que les requérants soutiennent que le
service d'accueil constitue une création ou une extension de
compétence qui aurait dû être accompagnée de ressources
déterminées par le législateur lui-même sans que celui-ci
puisse renvoyer cette détermination au pouvoir réglementaire
; qu'ils estiment que ces dispositions sont contraires à
l'article 72-2 de la Constitution ;
13. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de
l'article 72-2 de la Constitution : « Tout transfert de
compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales
s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à
celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute
création ou extension de compétences ayant pour conséquence
d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est
accompagnée de ressources déterminées par la loi » ; que ces
dispositions ne visent, en ce qui concerne les créations et
extensions de compétences, que celles qui présentent un
caractère obligatoire ; que, dans cette hypothèse, il n'est
fait obligation au législateur que d'accompagner ces
créations ou extensions de compétences de ressources dont il
lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois
dénaturer le principe de libre administration des
collectivités territoriales ;
14. Considérant que le législateur a prévu, d'une part, que
le montant de la compensation versée à chaque commune qui
aura mis en œuvre le service d'accueil sera fonction du
nombre d'élèves accueillis ; qu'il a institué, d'autre part,
un « montant minimal de cette compensation » versé, en cas
d'un trop faible nombre d'élèves accueillis, à toute commune
ayant organisé le service d'accueil ; qu'il a enfin disposé
que ce montant ne pourra être inférieur, pour chaque
journée, à neuf fois le salaire minimum de croissance
horaire par enseignant ayant participé au mouvement de grève
; que, dans ces conditions, il a suffisamment déterminé le
niveau des ressources accompagnant la création de ce service
public et n'a pas méconnu le quatrième alinéa de l'article
72-2 de la Constitution ;
Sur l'article 5 :
15. Considérant que l'article 5 de la loi déférée insère
dans le code de l'éducation un article L. 133-4 organisant
le service d'accueil par les communes ; que, dans le but de
permettre à celles-ci d'organiser un service d'accueil, cet
article prévoit notamment que tout enseignant déclare
préalablement à l'autorité administrative son intention de
participer à la grève ; qu'aux termes du deuxième alinéa de
l'article L. 133-4 : « Dans le cadre de la négociation
préalable prévue à l'article L. 133-2 du présent code,
l'Etat et la ou les organisations syndicales représentatives
qui ont procédé à la notification » d'un préavis de grève «
peuvent s'entendre sur les modalités selon lesquelles ces
déclarations préalables sont portées à la connaissance de
l'autorité administrative » ;
16. Considérant qu'aux termes du sixième alinéa du Préambule
de 1946 : « Tout homme peut défendre ses droits et ses
intérêts par l'action syndicale et adhérer au syndicat de
son choix » ;
17. Considérant qu'un accord entre l'Etat et les syndicats
sur les modalités selon lesquelles les déclarations
préalables sont portées à la connaissance de l'autorité
administrative ne saurait conduire à ce que la transmission
de ces déclarations soit assurée par les organisations
syndicales ni avoir pour effet d'entraver la liberté de
chaque enseignant de décider personnellement de participer
ou non à la grève ;
18. Considérant que, sous cette réserve, l'article 5 n'est
pas contraire à la Constitution ;
19. Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil
constitutionnel, de soulever d'office aucune autre question
de conformité à la Constitution,
Décide :