DROIT EUROPEEN
Assemblée du contentieux sur le rapport de la 6 ème
sous-section
Séance du 26 janvier 2007 Lecture du 8 février 2007
N°287110
SOCIETE ARCELOR ATLANTIQUE ET LORRAINE et autres
COMMUNIQUE DU
CONSEIL D'ETAT
Vu la requête, enregistrée le 15 novembre 2005 au secrétariat du contentieux
du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIETE ARCELOR ATLANTIQUE ET LORRAINE, la
SOCIETE SOLLAC MEDITERRANNEE, la SOCIETE ARCELOR PACKAGING INTERNATIONAL, la
SOCIETE UGINE & ALZ FRANCE, la SOCIETE INDUSTEEL LOIRE, la SOCIETE CREUSOT
METAL, la SOCIETE UGITECH, la SOCIETE IMPHY ALLOYS et la SOCIETE ARCELOR,
représentées par leurs dirigeants en exercice ; la SOCIETE ARCELOR ATLANTIQUE ET
LORRAINE et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites, acquises les
18, 15, 15 et 19 septembre 2005, nées du silence gardé par le Président de la
République, le Premier ministre, le ministre de l'écologie et du développement
durable et le ministre délégué à l'industrie sur leur demande tendant à
l'abrogation à titre principal, de l'article 1er du décret n° 2004-832 du 19
août 2004 pris pour l'application des articles L. 229-5 à L. 229-19 du code de
l'environnement et relatif au système d'échange de quotas d'émission de gaz à
effet de serre, en tant qu’il rend applicable ce décret aux installations du
secteur sidérurgique, et, à titre subsidiaire, des articles 4.I, 4.II et 5 de ce
décret ;
2°) d'enjoindre aux autorités administratives compétentes d'abroger, à titre
principal, l'article 1er du décret n° 2004-832 du 19 août 2004 en tant qu’il le
rend applicable aux installations du secteur sidérurgique et, à titre
subsidiaire, les articles 4.I, 4.II et 5 de ce décret, dans un délai de deux
mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, en application de
l'article L. 911-1 du code de justice administrative ;
3°) à tout le moins, de surseoir à statuer sur les conclusions principales de
la requête des sociétés requérantes, dans l'attente que le tribunal de première
instance des Communautés européennes se prononce sur la validité de la directive
2003/87/CE, du Parlement européen et du Conseil, établissant un système
d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté
européenne, en ce qu'elle a inclus dans son champ d'application le secteur
sidérurgique ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat, le versement d’une somme de 10 000 euros
en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu, enregistré le 22 janvier 2007, l’acte par lequel Maître Cossa, avocat de
la société Ugitech, déclare se désister purement et simplement de la requête ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 55 et 88-1 ;
Vu la directive 96/61/CE du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la
prévention et à la réduction intégrée de la pollution ;
Vu la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du
13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à
effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61 du Conseil ;
Vu le code de l’environnement ;
Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la
loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la
protection de l’environnement ;
Vu le décret n° 2004-832 du 19 août 2004 pris pour l’application des articles
L. 229-5 à L. 229-19 du code de l’environnement et relatif au système d’échange
de quotas d’émission de gaz à effet de serre, modifié par le décret n° 2005-189
du 25 février 2005 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bertrand Dacosta, Maître des Requêtes,
- les observations de Me Cossa, avocat de la société ARCELOR ATLANTIQUE ET
LORRAINE et autres,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Sur les conclusions présentées pour la société Ugitech :
Considérant que le désistement de la société Ugitech est pur et simple ; que
rien ne s’oppose à ce qu’il en soit donné acte ;
Sur le cadre juridique du litige :
Considérant qu’afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de
serre, la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre
2003 a établi un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre
dans la Communauté européenne ; que l’annexe I de la directive fixe la liste des
activités auxquelles elle s’applique ; qu’aux termes de son article 4 : « Les
Etats membres veillent à ce que, à partir du 1er janvier 2005, aucune
installation ne se livre à une activité visée à l’annexe I entraînant des
émissions spécifiées en relation avec cette activité, à moins que son exploitant
ne détienne une autorisation (…) » ; qu’aux termes de son article 6,
l’autorisation d’émettre des gaz à effet de serre emporte notamment : « e)
l’obligation de restituer, dans les quatre mois qui suivent la fin de chaque
année civile, des quotas correspondant aux émissions totales de l’installation
au cours de l’année civile écoulée (…) » ; que l’article 9 de la directive
prévoit que, pour la période de trois ans qui débute le 1er janvier 2005, puis
pour les périodes de cinq ans suivantes, chaque Etat membre doit élaborer un
plan national d’allocation de quotas précisant la quantité totale de quotas
qu’il a l’intention d’allouer pour la période considérée ; qu’aux termes de son
article 10 : « Pour la période de trois ans qui débute le 1er janvier 2005, les
Etats membres allocationnent au moins 95 % des quotas à titre gratuit. Pour la
période de cinq ans qui débute le 1er janvier 2008, les Etats membres
allocationnent au moins 90 % des quotas à titre gratuit » ; qu’en vertu de son
article 11, il appartient à chaque Etat membre, sur la base de son plan national
d’allocation des quotas, de décider, pour chaque période, de la quantité totale
de quotas qu’il allouera et de l’attribution de ces quotas à l’exploitant de
chaque installation, une partie de la quantité totale de quotas étant délivrée
chaque année ; que son article 12 pose le principe selon lequel les quotas
peuvent être transférés d’une personne à l’autre dans la Communauté ;
Considérant que l’ordonnance du 15 avril 2004 portant création d’un système
d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre a procédé à la
transposition en droit interne de celles des dispositions de la directive du 13
octobre 2003 qui relèvent du domaine de la loi ; qu’elle a, à cette fin,
introduit au chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement une
section 2, intitulée « Quotas d’émission de gaz à effet de serre », comprenant
les articles L. 229-5 à L. 229-19, dont les modalités d’application sont
renvoyées à un décret en Conseil d’Etat ; qu’a été pris, sur ce fondement, le
décret n° 2004-832 du 19 août 2004, modifié par le décret n° 2005-189 du 25
février 2005 ; que, par ailleurs, le plan national d’affectation des quotas
d’émission de gaz à effet de serre pour la période 2005-2007 a été approuvé par
le décret n° 2005-190 du 25 février 2005 ;
Considérant que la SOCIETE ARCELOR ATLANTIQUE ET LORRAINE et les autres
requérants ont demandé le 12 juillet 2005 au Président de la République, au
Premier ministre, au ministre de l’écologie et du développement durable et au
ministre délégué à l’industrie, à titre principal, l’abrogation de l’article 1er
du décret n° 2004-832 du 19 août 2004 en tant qu’il rend applicable ce décret
aux installations du secteur sidérurgique et, à titre subsidiaire, celle des I
et II de l’article 4 et de l’article 5 de ce décret ; que la présente requête
tend à l’annulation des décisions implicites de rejet qui leur ont été opposées
et à ce qu’il soit enjoint aux autorités compétentes de procéder aux abrogations
en cause ;
Considérant que l’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à
l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, soit que ce
règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l’illégalité
résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ;
Sur les conclusions dirigées contre le refus d’abroger
l’article 1er du décret :
Considérant qu’aux termes de l’article 1er du décret du 19 août 2004 :
« Le présent décret s’applique aux installations classées pour la protection de
l’environnement produisant ou transformant des métaux ferreux, produisant de
l’énergie, des produits minéraux, du papier ou de la pâte à papier et répondant
aux critères fixés dans l’annexe au présent décret, au titre de leurs rejets de
dioxyde de carbone dans l’atmosphère, à l’exception des installations ou parties
d’installations utilisées pour la recherche, le développement et
l’expérimentation de nouveaux produits et procédés » ; qu’aux termes du point
II-A de l’annexe au décret, sont visées au titre des activités de production et
de transformation des métaux ferreux, les « installations de grillage ou de
frittage de minerai métallique, y compris de minerai sulfuré » et les
« installations pour la production de fonte ou d’acier (fusion primaire ou
secondaire), y compris les équipements pour coulée continue d’une capacité de
plus de 2,5 tonnes par heure » ;
Considérant que la soumission des activités de production et de
transformation des métaux ferreux au système d’échange de quotas d’émission de
gaz à effet de serre est prévue par l’annexe I de la directive du 13 octobre
2003, dont l’annexe au décret du 19 août 2004 se borne à reprendre, à
l’identique, le contenu ; qu’ainsi qu’il a été dit, la directive exclut la
possibilité, pour un Etat membre, de soustraire des activités visées à l’annexe
I au champ d’application du système ;
Considérant, en premier lieu, que le pouvoir réglementaire ne pouvait donc,
en l’espèce, se livrer à aucune appréciation quant au champ d’application du
décret ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que celui-ci serait entaché d’erreur
manifeste d’appréciation ne peut qu’être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, qu’est invoqué le moyen tiré de ce que
l’article 1er du décret méconnaîtrait le principe de sécurité juridique en tant
que principe général du droit communautaire ; que, toutefois, la circonstance
que les entreprises du secteur sidérurgique ne pourraient prévoir à quel prix
elles devront, le cas échéant, acheter des quotas ne saurait caractériser une
méconnaissance de ce principe ;
Considérant, en troisième lieu, que les sociétés requérantes soutiennent que
l’article 1er du décret méconnaîtrait plusieurs principes à valeur
constitutionnelle ;
Considérant que si, aux termes de l’article 55 de la Constitution, « les
traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur
publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque
accord ou traité, de son application par l’autre partie », la suprématie ainsi
conférée aux engagements internationaux ne saurait s’imposer, dans l’ordre
interne, aux principes et dispositions à valeur constitutionnelle ; qu’eu égard
aux dispositions de l’article 88-1 de la Constitution, selon lesquelles « la
République participe aux Communautés européennes et à l’Union européenne,
constituées d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont
instituées, d’exercer en commun certaines de leurs compétences », dont découle
une obligation constitutionnelle de transposition des directives, le contrôle de
constitutionnalité des actes réglementaires assurant directement cette
transposition est appelé à s’exercer selon des modalités particulières dans le
cas où sont transposées des dispositions précises et inconditionnelles ;
qu’alors, si le contrôle des règles de compétence et de procédure ne se trouve
pas affecté, il appartient au juge administratif, saisi d’un moyen tiré de la
méconnaissance d’une disposition ou d’un principe de valeur constitutionnelle,
de rechercher s’il existe une règle ou un principe général du droit
communautaire qui, eu égard à sa nature et à sa portée, tel qu’il est interprété
en l’état actuel de la jurisprudence du juge communautaire, garantit par son
application l’effectivité du respect de la disposition ou du principe
constitutionnel invoqué ; que, dans l’affirmative, il y a lieu pour le juge
administratif, afin de s’assurer de la constitutionnalité du décret, de
rechercher si la directive que ce décret transpose est conforme à cette règle ou
à ce principe général du droit communautaire ; qu’il lui revient, en l’absence
de difficulté sérieuse, d’écarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire,
de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d’une question
préjudicielle, dans les conditions prévues par l’article 234 du Traité
instituant la Communauté européenne ; qu’en revanche, s’il n’existe pas de règle
ou de principe général du droit communautaire garantissant l’effectivité du
respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué, il revient au
juge administratif d’examiner directement la constitutionnalité des dispositions
réglementaires contestées ;
Considérant que les sociétés requérantes soutiennent que seraient méconnus le
droit de propriété et la liberté d’entreprendre, dès lors que l’inclusion des
entreprises du secteur sidérurgique dans le système les placerait dans une
situation où elles seraient contraintes d’acquérir des quotas d’émission de gaz
à effet de serre ; qu’en effet, le taux de réduction des émissions de gaz à
effet de serre qui leur est imposé serait supérieur aux possibilités de
réduction effective des émissions de gaz à effet de serre dont elles disposent
en l’état des contraintes techniques et économiques ;
Considérant que le droit de propriété et la liberté d’entreprendre
constituent des principes généraux du droit communautaire ; qu’ils ont, au
regard du moyen invoqué, une portée garantissant l’effectivité du respect des
principes et dispositions de valeur constitutionnelle dont la méconnaissance est
alléguée ; qu’il y a lieu, dès lors, pour le Conseil d’Etat, de rechercher si la
directive du 13 octobre 2003, en tant qu’elle inclut dans son champ
d’application les entreprises du secteur sidérurgique, ne contrevient pas
elle-même à ces principes généraux du droit communautaire ;
Considérant que la seule circonstance que les entreprises du secteur
sidérurgique soient incluses dans le système d’échange de quotas d’émission de
gaz à effet de serre ne saurait être regardée comme portant atteinte aux
principes généraux du droit communautaire qui garantissent le droit de propriété
et la liberté d’entreprendre, dès lors qu’une telle atteinte ne pourrait
résulter, le cas échéant, que du niveau de réduction des émissions de gaz à
effet de serre assigné à ce secteur dans le cadre du plan national d’allocation
des quotas prévu par l’article 8 de la directive et approuvé par un décret
distinct du décret contesté ;
Considérant que les sociétés requérantes mettent en cause également la
méconnaissance du principe à valeur constitutionnelle d’égalité ;
Considérant qu’elles font valoir, tout d’abord, que les entreprises du
secteur sidérurgique se trouveraient placées dans une situation différente de
celles des autres entreprises soumises au système d’échange de quotas d’émission
de gaz à effet de serre et ne pourraient, dès lors, faire l’objet du même
traitement ; que, cependant, le principe constitutionnel d’égalité n’implique
pas que des personnes se trouvant dans des situations différentes doivent être
soumises à des régimes différents ; qu’il suit de là que le moyen ne saurait
être utilement invoqué ;
Considérant, toutefois, que les sociétés requérantes soutiennent en outre que
l’article 1er du décret attaqué méconnaît le principe d’égalité au motif que les
entreprises relevant de secteurs concurrents, notamment du plastique et de
l’aluminium, et émettant des quantités équivalentes de gaz à effet de serre, ne
sont pas assujetties au système d’échange de quotas ;
Considérant que le principe d’égalité, dont l’application revêt à cet égard
valeur constitutionnelle, constitue un principe général du droit communautaire ;
qu’il ressort de l’état actuel de la jurisprudence de la Cour de justice des
Communautés européennes que la méconnaissance de ce principe peut notamment
résulter de ce que des situations comparables sont traitées de manière
différente, à moins qu’une telle différence de traitement soit objectivement
justifiée ; que la portée du principe général du droit communautaire garantit,
au regard du moyen invoqué, l’effectivité du respect du principe constitutionnel
en cause ; qu’il y a lieu, dès lors, pour le Conseil d’Etat, de rechercher si la
directive du 13 octobre 2003, en tant qu’elle inclut dans son champ
d’application les entreprises du secteur sidérurgique, ne contrevient pas à cet
égard au principe général du droit communautaire qui s’impose à elle ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les industries du
plastique et de l’aluminium émettent des gaz à effet de serre identiques à ceux
dont la directive du 13 octobre 2003 a entendu limiter l’émission ; que ces
industries produisent des matériaux qui sont partiellement substituables à ceux
produits par l’industrie sidérurgique et se trouvent donc placées en situation
de concurrence avec celle-ci ; qu’elles ne sont cependant pas couvertes, en tant
que telles, par le système d’échange de quotas de gaz à effet de serre, et ne
lui sont indirectement soumises qu’en tant qu’elles comportent des installations
de combustion d’une puissance calorifique supérieure à 20 mégawatts ; que si la
décision de ne pas inclure immédiatement, en tant que telles, les industries du
plastique et de l’aluminium dans le système a été prise en considération de leur
part relative dans les émissions totales de gaz à effet de serre et de la
nécessité d’assurer la mise en place progressive d’un dispositif d’ensemble, la
question de savoir si la différence de traitement instituée par la directive est
objectivement justifiée soulève une difficulté sérieuse ; que, par suite, il y a
lieu pour le Conseil d'Etat de surseoir à statuer sur les conclusions de la
requête dirigées contre le refus d’abroger l’article 1er du décret contesté
jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés européennes se soit prononcée
sur la question préjudicielle de la validité de la directive du 13 octobre 2003
au regard du principe d’égalité en tant qu’elle rend applicable le système
d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre aux installations du
secteur sidérurgique, sans y inclure les industries de l’aluminium et du
plastique ;
Sur les conclusions dirigées contre le refus
d’abroger les I et II de l’article 4 et l’article 5 du décret :
Considérant qu’il résulte du sursis à statuer sur les conclusions principales
des sociétés requérantes prononcé par la présente décision qu’il y a lieu pour
le Conseil d’Etat, dans l’attente de la réponse de la Cour de justice des
Communautés européennes à la question préjudicielle qui lui est posée, de
différer son examen des conclusions de la requête dirigées contre le refus
d’abroger les I et II de l’article 4 et l’article 5 du décret du 19 août 2004 ;
D E C I D E :
Article 1er : Il est donné acte du désistement
de la requête de la SOCIETE UGITECH.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la
requête de la SOCIETE ARCELOR ATLANTIQUE ET LORRAINE, de la SOCIETE SOLLAC
MEDITERRANNEE, de la SOCIETE ARCELOR PACKAGING INTERNATIONAL, de la SOCIETE
UGINE & ALZ FRANCE, de la SOCIETE INDUSTEEL LOIRE, de la SOCIETE CREUSOT METAL,
de la SOCIETE IMPHY ALLOYS et de la SOCIETE ARCELOR jusqu'à ce que la Cour de
justice des Communautés européennes se soit prononcée sur la question de la
validité de la directive du 13 octobre 2003 au regard du principe d’égalité en
tant qu’elle rend applicable le système d’échange de quotas d’émission de gaz à
effet de serre aux installations du secteur sidérurgique sans y inclure les
industries de l’aluminium et du plastique. Cette question est renvoyée à la Cour
de justice des Communautés européennes siégeant à Luxembourg.
Article 3 : La présente décision sera notifiée
à la SOCIETE ARCELOR ATLANTIQUE ET LORRAINE, à la SOCIETE SOLLAC MEDITERRANNEE,
à la SOCIETE ARCELOR PACKAGING INTERNATIONAL, à la SOCIETE UGINE & ALZ FRANCE, à
la SOCIETE INDUSTEEL LOIRE, à la SOCIETE CREUSOT METAL, à la SOCIETE UGITECH, à
la SOCIETE IMPHY ALLOYS, à la SOCIETE ARCELOR, au Premier ministre, au ministre
de l'écologie et du développement durable, au ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie ainsi qu’au président de la Cour de justice des
Communautés européennes.
COMMUNIQUE DU
CONSEIL D'ETAT