Résumé :
1 - Recevabilité
- La question 2 a) peut poser un problème de recevabilité en ce
qu'elle ne commande pas l'issue du litige devant la cour d'appel
mais elle ne dispense pas de la réflexion dans la mesure où les
solutions possibles doivent être cohérentes avec celles apportées à
la question 2 b). La condition de nouveauté peut également être
discutée en l'état de pourvois en état d'être jugés et posant la
même question de droit que les questions 1) et 2).
2 - Délai
- A supposer que la demande d'indemnisation adressée au fonds
d'indemnisation des victimes de l'amiante (le FIVA) soit soumise à
la prescription, le délai de prescription de dix ans prévu à
l'article 2226 du Code civil est invoqué, au-delà des raisons
téléologiques et tirées de l'intention du législateur, en raison de
l'inapplicabilité de la loi spéciale du 31 décembre 1968, alors que
la solution inverse se prévaut précisément des critères
d'application de cette loi (établissement public doté d'un comptable
public) et de l'inapplicabilité de l'article 2226 précité.
3 - Point de départ
- La question ne représente un enjeu qu'en cas d'application du
délai de quatre ans. La jurisprudence de la deuxième chambre civile
transposée aux demandes d'indemnisation adressées au FIVA, suggère
de retenir la consolidation, soit à l'exclusion de tout autre point
de départ (ce qui revient à une imprescriptibilité de fait si aucune
consolidation n'est constatée), soit complétée par d'autres points
de départ dès lors que, dans les maladies évolutives, la
consolidation est hypothétique. Dans ce cas, plusieurs solutions
sont envisageables, en retenant le cas échéant la spécificité des
maladies professionnelles. Pour les victimes concernées par la
question 2 b) dont la maladie est antérieure à la reconnaissance
légale du droit à indemnisation par la solidarité nationale,
l'application de la maxime « contra non valentem… »
commande alors un recul de tous les points de départs à une date
unique, soit à l'entrée en vigueur des textes (23 octobre 2001),
soit, pour des raisons pratiques d'information des victimes, au 21
janvier 2003, date proposée par le FIVA. Mais il est également
proposé de retenir comme point de départ pour toutes les victimes,
soit la date de la délibération du FIVA ayant évoqué la question de
la prescription (17 juin 2003 ou 27 février 2007), soit la date de
réception de l'offre du fonds par la victime.
4 - Causes
d'interruption - La réponse ne se pose sans
doute que si un point de départ spécifique est retenu pour les
victimes d'une maladie professionnelle. Dans ce cas, la question de
l'interruption de la prescription peut être ouverte pour les
maladies professionnelles s'agissant de l'action tendant, en tout ou
en partie, à la reconnaissance de la maladie professionnelle qui
peut empêcher la victime de connaître l'étendue de ses droits, alors
même qu'elle a connaissance de la possibilité de saisir le FIVA.
S'agissant de l'action tendant à voir déclarer la faute inexcusable
de l'employeur, action indépendante de la première, la question
paraît exclusivement subordonnée à l'identité de parties (loi du 31
décembre 1968) ou de cause (droit commun) entre les deux actions.
I - Rappel des faits et
de la procédure
M X..., né en 1948, salarié de la
société Daussan du 29 mai 1974 au 31 janvier 2004, a été exposé à
l'amiante durant cette période.
Porteur de plaques pleurales
bilatérales, il a obtenu de la caisse primaire d'assurance maladie
de Metz la reconnaissance du caractère professionnel de sa maladie
par décision du 26 février 2002, le taux d'incapacité ayant été fixé
à 5% à compter du 18 août 2001.
Le 14 avril 2008, M. X... a saisi
le FIVA d'une demande d'indemnisation de ses préjudices à laquelle
il lui a été opposé la prescription, le 21 octobre 2008.
Le 19 décembre 2008, M. X... a
contesté la décision du FIVA devant la cour d'appel de Metz.
Par conclusions du 4 mai 2009, M.
X... a demandé à la cour d'appel de dire que sa demande n'était pas
prescrite et d'enjoindre au FIVA de lui faire une offre
d'indemnisation avec renvoi à une audience ultérieure.
Le 29 avril 2009, le FIVA a conclu
à la confirmation de sa décision du 21 octobre 2008, considérant que
la prescription quadriennale prévue par la loi n° 68-1250 du 31
décembre 1968, qu'il estime applicable, est acquise.
Par arrêt du 15 septembre 2009,
auquel il convient de se référer pour un plus ample exposé des
moyens et des prétentions des parties, la cour d'appel de Metz, en
application de l'article L. 441-1 du code de l'organisation
judiciaire, a sollicité l'avis de la Cour de cassation sur une
question, divisée en trois sous-questions indépendantes les unes des
autres, ainsi formulée :
1°) La prescription applicable
aux demandes d'indemnisation adressées au FIVA par les victimes
d'une exposition à l'amiante est la prescription quadriennale
instituée par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ou la
prescription décennale de l'article 2226 du code civil ?
2°) Dans les deux cas, le point de
départ du délai de prescription doit-il être fixé :
a) pour les victimes dont la
maladie a été diagnostiquée après la mise en place du barème
indicatif d'indemnisation du FIVA, à la date du premier diagnostic
de la maladie liée à l'amiante ou à la date de la notification de la
décision de l'organisme social reconnaissant le caractère
professionnel de la maladie ?
b) pour les victimes dont la
pathologie ou le décès est survenu avant la date de mise en place du
barème indicatif d'indemnisation du FIVA (cas de M. X...), à la date
du 21 janvier 2003, date de la mise en place du barème
d'indemnisation du FIVA, ou à la date de la notification de la
décision de l'organisme social reconnaissant le caractère
professionnel de la maladie ?
3°) Une procédure en
reconnaissance du caractère professionnel de la maladie et/ou en
reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur a-t-elle un
effet interruptif de la prescription en cours ?
Dans la présente procédure
d'avis :
* le FIVA a présenté des
observations écrites le 23 octobre 2009,
* M. X... a présenté des
observations écrites le 4 janvier 2010.
II - Recevabilité de la
demande d'avis
A - Conditions de forme
(articles 1031-1 et suivants du code de procédure civile)
Les avis prévus à l'article
1031-1, alinéa 1er, du code de procédure civile ont été
envoyés puisque les parties et le ministère public ont fait
connaître leurs observations :
- M. X..., par lettre du 29 mai
2009,
- le parquet général, par lettre
du 24 juin 2009,
- le FIVA, par lettre du 10
juillet 2009.
Les notifications de l'arrêt
sollicitant l'avis de la Cour de cassation, exigées par l'article
1031-2, alinéa 2, du code de procédure civile, ont été effectuées
par lettre recommandée avec demande d'avis de réception retourné
signé le 28 septembre 2009, tant en ce qui concerne le FIVA que la
victime.
La demande d'avis, dont le dossier
complet a été reçu à la Cour de cassation le 7 octobre 2009, émane
d'une cour d'appel ; l'avis au ministère public et aux chefs de cour
prévu à l'article 1031-2, alinéa 3, du code de procédure civile
n'était donc pas requis.
La procédure paraît régulière et
la demande d'avis recevable en la forme.
B - Conditions de fond
En vertu de l'article L. 441-1 du
code de l'organisation judiciaire, avant de statuer sur une question
de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant
dans de nombreux litiges, les juridictions de l'ordre judiciaire
peuvent, par une décision non susceptible de recours, solliciter
l'avis de la Cour de cassation. Ce texte détermine les conditions de
fond de recevabilité des saisines pour avis de la Cour de cassation.
Pour être recevable, la demande d'avis doit porter sur une question
de droit (1), nouvelle (2), qui se pose dans de nombreux litiges (3)
et qui présente une difficulté sérieuse (4).
1 - La question est-elle
une question de droit ?
Les questions posées, en tant
qu'elles concernent le délai de prescription, le point de départ du
délai et les causes d'interruption, ont toutes trait à la
prescription, qui est traditionnellement considérée, en matière
judiciaire, comme un moyen de pur droit.
2 - La question est-elle
nouvelle ?
Une question de droit peut être
nouvelle, soit parce qu'elle concerne l'application d'un texte
nouveau, soit parce qu'elle n'a jamais été tranchée par la Cour de
cassation. Des cours d'appel ont eu l'occasion de connaître d'une
partie des questions posées, non tranchées par les textes, mais la
Cour de cassation ne s'est pas encore prononcée. La question paraît
remplir la condition de nouveauté, sous réserve de l'existence de
cinq pourvois en cassation, orientés à la deuxième chambre civile,
portant sur une partie de la question posée :
- dans les pourvois n° M
09-68.057, n° G 09-15.016, n° X 09-13.373 et n° M 09-14.605, les
moyens proposés concernent le délai de la prescription et le point
de départ du délai. Les arrêts attaqués (Amiens, 28 mai 2009 ;
Douai, 28 mai 2009 ; Douai, 2 avril 2009 ; Paris 26 mars 2009)
retiennent que la prescription quadriennale est applicable et fixent
le point de départ du délai, pour des affections révélées
antérieurement à l'adoption du barème indicatif du FIVA, le 21
janvier 2003.
- dans le pourvoi n° W 09-13.372,
les moyens proposés concernent également le délai de la prescription
et le point de départ. L'arrêt attaqué (Douai, 2 avril 2009) fixe le
point de départ du délai, pour une affection révélée
postérieurement au 21 janvier 2003, à la date à laquelle la
victime a reçu notification de son taux d'incapacité.
- dans le pourvoi n° M 09-14.605
précité, un moyen concerne l'interruption du délai de prescription
liée à l'exercice d'une action en déclaration de la faute
inexcusable de l'employeur devant la juridiction de sécurité
sociale.
3 - La question
présente-t-elle une difficulté sérieuse ?
Seules les questions présentant
une difficulté sérieuse peuvent donner lieu à avis. Or, selon la
doctrine, une difficulté est sérieuse lorsqu'elle peut donner lieu à
des interprétations différentes d'égale pertinence
(1).
En outre, selon la jurisprudence,
élaborée tant en matière civile qu'en matière pénale, une question
de droit ne présente de caractère sérieux qu'à la condition de
commander l'issue du litige
(2).
Comme l'indiquent MM. Jacques Boré
et Louis Boré, la saisine pour avis ne doit pas être utilisée pour
répondre à « des questions abstraites ou inopérantes »
(3).
Il a notamment été dit n'y avoir
lieu à avis en présence d'une question qui ne se posait pas dans le
cas de l'espèce donnant lieu à avis
(4).
En l'espèce, les questions
relatives au délai, au point de départ et aux causes d'interruption
paraissent poser une difficulté sérieuse, en l'état de plusieurs
arrêts d'appel apportant des solutions divergentes.
Une discussion peut néanmoins être
ouverte s'agissant de la deuxième sous-question dont le a) et le b)
s'excluent : du libellé même de la question posée il résulte que M.
X... relève du b), ce qui pourrait conduire à dire n'y avoir lieu à
avis sur le a) en ce que la réponse à la question ne commande pas
l'issue du litige soumis à la cour d'appel de Metz. On notera à
toutes fins utiles que le cas abordé par le a) fait l'objet des
pourvois en cours devant la deuxième chambre civile de la Cour de
cassation.
Mais étant donné que, selon la
réponse apportée au b), plusieurs options s'ouvrent pour la réponse
au a), l'irrecevabilité peut être inopérante si la teneur de la
réponse à la question b) préjuge de celle à apporter au a). Une
réponse à l'ensemble de la question devrait alors être envisagée en
dépit de l'irrecevabilité encourue.
4 - La question est-elle
susceptible de se poser dans de nombreux litiges ?
Les productions font état d'un
grand nombre de dossiers posant la même question en attente de
traitement par le FIVA, et de deux affaires pendantes devant la cour
d'appel de Metz. La condition paraît remplie.
III - Examen des
questions posées
A - Première question :
le délai de prescription applicable
1 - Première
possibilité : l'imprescriptibilité
C'est la position soutenue à titre
principal par M. X... dans ses écritures du 4 janvier 2010, qui se
prévaut notamment du caractère intentionnel du silence du
législateur.
En se référant à la doctrine qui
donne une liste des principales actions imprescriptibles, on peut
avancer que, faute de dispositions spécifiques relatives à la
prescription dans la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 instituant
le FIVA et dans le décret d'application n° 2001-963 du 23 octobre
2001, le silence du législateur devait être interprété comme
consacrant l'imprescriptibilité des demandes d'indemnisation.
Un auteur
(5) citait, en autres d'exemples
d'imprescriptibilité en droit patrimonial, les cas d'actions en
partage d'une indivision, en réclamation de passage en cas
d'enclave, en bornage, en acquisition de la mitoyenneté d'un mur,
l'imprescriptibilité tenant seulement à ce qu'elles naissent d'un
état de choses qui, en se prolongeant, les renouvelle constamment
(6), hypothèse qu'on peut rapprocher de celle de la
maladie évolutive, caractéristique de la plupart des affections
liées à l'exposition à l'amiante :
- la présence de plaques
pleurales, potentiellement susceptible d'évolution,
- l'asbestose (de asbeste,
« matériau facile à travailler, léger, imputrescible, isolant et
combustible »), déficit respiratoire chronique, susceptible
d'aggravation,
- le mésothéliome, cancer déclaré.
Ces affections occasionnent le
préjudice factuel d'un présent interminable qui peut
justifier que la demande d'indemnisation adressée au FIVA ne soit
soumise, en droit, à aucune prescription.
A suivre cette opinion, qui repose
sur l'inexistence d'une autre consolidation que le décès, l'ensemble
des questions posées devient sans objet une fois affirmé le principe
d'imprescriptibilité.
Une variante de cette solution
sera examinée avec le point de départ, sous la forme d'une
imprescriptibilité de fait.
2 - Deuxième
possibilité : l'application de la prescription quadriennale de la
loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968
L'opinion précédente se heurte à
l'idée générale qu'en droit, tout ou presque se prescrit, peu
d'exceptions pouvant être relevées en droit patrimonial, et à
l'existence d'un droit commun régissant par principe les silences du
droit spécial.
* On peut considérer que la
prescription extinctive du code civil est une prescription de «total
droit commun » régissant également le droit administratif, pris
comme droit spécial. C'est ce que juge le Conseil d'Etat
lorsqu'aucune prescription de droit public n'est applicable, en
faisant référence « aux principes qui résulte du Code civil » pour
faire de la prescription extinctive du code civil un principe
général du droit
(7). Mais la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968
(8) est également présentée comme « le droit
commun » de la prescription en droit public, sous réserve de textes
spéciaux prévoyant des prescriptions plus courtes ou plus longues
que la prescription quadriennale.
La Cour de cassation évoque le « caractère
général » de la loi du 31 décembre 1968
(9), traduisant à son tour l'idée que le droit de la
prescription extinctive dans le code civil ne peut faire échec à
l'application de la loi du 31 décembre 1968, lorsque les conditions
en sont remplies.
Si le problème est ainsi posé en
termes de confrontation des domaines d'application de ces textes, on
doit alors commencer par vérifier si les conditions d'application de
la loi du 31 décembre 1968, texte « de droit commun spécial », sont
remplies.
La disposition pertinente de la
loi du 31 décembre 1968 est la suivante :
Article 1er :
Sont prescrites, au profit de
l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des
déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des
dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été
payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de
l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été
acquis.
Sont prescrites, dans le même
délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements
publics dotés d'un comptable public.
C'est donc l'alinéa 2 de ce texte
qui doit être confronté avec les dispositions légales et
réglementaires pertinentes régissant le FIVA :
Article 53 de la loi n°
2000-1257 du 23 décembre 2000 (Modifié par Ordonnance n° 2009-537 du
14 mai 2009 - art. 18) :
(…) II. - Il est créé, sous le nom
de "Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante", un
établissement public national à caractère administratif, doté de la
personnalité juridique et de l'autonomie financière, placé sous la
tutelle des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.
Cet établissement a pour mission
de réparer les préjudices définis au I du présent article (…).
Article 10 du décret n°
2001-963 du 23 octobre 2001 :
Les opérations financières et
comptables de l'établissement sont effectuées conformément aux
dispositions des décrets du 10 décembre 1953 et du 29 décembre 1962
susvisés. Les disponibilités de l'établissement sont déposées auprès
d'un comptable du Trésor.
L'agent comptable du fonds est
nommé par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité
sociale et du budget.
Des régies de recettes et
d'avances peuvent être instituées conformément aux dispositions du
décret du 20 juillet 1992 susvisé.
Le fonds est soumis au contrôle
financier dans les conditions prévues par le décret du 25 octobre
1935 susvisé.
Il en résulte, le FIVA étant un
établissement public national doté d'un comptable public, que les
demandes d'indemnisation qui lui sont présentées se prescrivent
selon le délai prévu par la loi du 31 décembre 1968. Le FIVA, qui
peut renoncer à opposer la prescription dans les conditions prévues
par la loi, ne peut renoncer à l'application du texte lui-même
puisqu'il est comptable de l'emploi des deniers publics qui lui sont
alloués.
* Cette solution est retenue par
toutes les cours d'appel qui se sont prononcées
(10).
* Il convient de préciser que
l'article 8 de la loi du 31 décembre 1968 dispose que « La
juridiction compétente pour connaître de la demande à laquelle la
prescription est opposée, en vertu de la présente loi, est
compétente pour statuer sur l'exception de prescription ». Il
s'en déduit que le fait que le contentieux du FIVA soit attribué aux
juridictions judiciaires n'est en soi ni un critère ni un indice
autorisant à exclure la prescription quadriennale en faveur du code
civil.
* L'éviction du droit commun
résulterait également, selon la thèse défendue par le FIVA, du
domaine d'application de l'article 2226 du code civil : il s'évince
de la loi du 23 décembre 2000 et des motifs de la décision du
Conseil constitutionnel relative à ce texte
(11) que le législateur a entendu instaurer une
procédure simplifiée de demande d'indemnisation, fondée sur
le principe de la réparation intégrale, mais alternative à
l'exercice d'une action devant les juridictions de droit
commun. Or, si une telle action est une action en responsabilité,
la demande adressée au FIVA n'en est pas une, de sorte que
l'article 2226 du code civil serait inapplicable. Au contraire,
l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, en visant
simplement les créances des personnes publiques,
concernerait la créance d'indemnisation que la victime détient sur
le FIVA, personnellement débiteur de l'indemnisation, sans être pour
autant responsable.
Il a cependant été avancé que le
FIVA ne serait que le débiteur légal, et non le débiteur réel, de
l'indemnisation, lequel serait l'Etat, au titre de la solidarité
nationale. Cette opinion
(12) se fonde notamment sur l'existence du recours
subrogatoire après paiement contre le responsable accordé par la loi
au FIVA, qui ferait de ce dernier un intermédiaire entre la victime
et le responsable réalisant, par la mise en oeuvre de ses
procédures, une simple avance comptable.
A l'encontre de cette opinion on a
fait valoir que :
- le recours subrogatoire après
paiement n'est ni systématiquement possible, ni systématiquement
fructueux ;
- l'article 12, 1°, du décret du
23 octobre 2001 dispose que « les dépenses du fonds comprennent
: 1°) Les indemnités et provisions versées au titre des préjudices
pris en charge ». Le FIVA est certes financé par l'Etat
(13) mais il supporte le coût des indemnités qu'il
verse sur son budget propre ;
- les victimes de l'amiante ne
disposaient avant le 23 décembre 2000 que d'un recours de droit
commun contre le responsable, s'il existait. Désormais, et dans tous
les cas, elles se voient reconnaître un véritable droit à
indemnisation, qu'elles tiennent de l'article 53 de la loi du 23
décembre 2000.
* L'application de la loi du 31
décembre 1968 est cependant sans grandes conséquences autres que le
délai et le point de départ
(14).
Elle crée certes un domaine
d'application supplémentaire de jurisprudence judiciaire sur la loi
du 31 décembre 1968, appliquée principalement par les juridictions
administratives. Mais contrairement à l'idée habituellement admise
selon laquelle les divergences de jurisprudence entre les deux
ordres de juridictions également souverains sont regrettables, on
doit sans doute considérer ici, sans être iconoclaste, qu'elles
seraient infiniment moins problématiques qu'une incohérence interne
de la jurisprudence judiciaire relative au régime de la
prescription, qui ne serait fonction que du texte appliqué. La
formulation de certains arrêts de la Cour de cassation traduit cette
préoccupation : « (…) fût-elle d'ordre public,
la loi précitée, qui institue un régime spécifique de prescription
au profit des personnes publiques, ne peut faire échec
au caractère interruptif de la prescription à l'égard de la caution
de la déclaration de créance effectuée au passif du débiteur
principal laquelle équivaut à une demande en justice »
(15).
En raisonnant par analogie, on
peut relever que l'article 98 de la loi du 4 mars 2002 a unifié la
prescription autour du délai de dix ans du droit commun, que la
responsabilité médicale encourue soit civile ou administrative. La
doctrine administrative fait état d'incertitudes persistantes sur le
degré d'harmonisation ainsi réalisé, notamment sur l'application de
la loi du 31 décembre 1968 aux éléments du régime juridique de la
prescription autres que le délai : le code civil se substitue-t-il à
la loi du 31 décembre 1968
(16) ? Dans un avis du 19 mars 2003
(17), le Conseil d'Etat a répondu que, dans le
silence de la loi du 4 mars 2002, les causes d'interruption,
notamment, continuaient de relever de la loi du 31 décembre 1968.
Peut-être alors, par le même raisonnement en sens inverse, la Cour
de cassation devra-t-elle considérer qu'abstraction faite de
l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 (« quatre ans
et l'année en cours »), le surplus du régime applicable à la
prescription des créances sur le FIVA relève du seul code civil.
3 - Troisième
possibilité : l'application de la prescription décennale de
l'article 2226 nouveau du code civil
* L'application de la
prescription de droit commun peut aussi se prévaloir du silence du
droit spécial dans un contentieux judiciaire. L'exemple peut être
pris, par analogie, de la loi du 9 juillet 1991 qui ignorait la
prescription des voies d'exécution jusqu'à la loi du 17 juin 2008
(18) ; la jurisprudence en avait conclu que les
voies d'exécution ne se prescrivant pas (argument en faveur de
l'imprescriptibilité), c'était le titre exécutoire qui se
prescrivait par trente ans (argument en faveur du droit commun).
* M. X... soutient également que
le droit commun est applicable du fait de l'inapplicabilité de la
loi du 31 décembre 1968 qui ne concerne que les dommages causés par
une collectivité publique, d'où il déduit que la prescription ne
peut courir qu'à compter de la décision du FIVA constatant la
créance, le simple droit d'obtenir une telle décision ne pouvant se
prescrire. Il cite notamment un arrêt du Conseil d'Etat décidant, à
propos de la Commission d'indemnisation des victimes d'infractions
(CIVI), que le recours formé sur le fondement de l'article 706-3 du
code de procédure pénale, « qui ne tend pas à la réparation des
dommages causés par une collectivité publique, n'est pas au nombre
de ceux qui, aux termes des dispositions précitées de la loi du 31
décembre 1968, ont pour effet d'interrompre le délai de la
prescription quadriennale »
(19).
On relèvera cependant que la
prescription des demandes adressées à la CIVI obéit au régime
spécifique issu de l'article 706-5 du code de procédure pénale qui
prévoit un délai de trois ans à compter de l'infraction ou d'un an à
compter de la décision de justice.
De telles dispositions spécifiques
existent d'ailleurs pour d'autres fonds à l'égard desquels la
question ici posée est par conséquent sans objet : les articles R.
421-12 et R. 421-20 du code des assurances prévoient, pour le fonds
de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), un délai
de trois ans à compter de l'accident, si le tiers responsable est
inconnu
(20), et de six mois à compter de la décision de
refus de l'assureur, dans la limite d'un an à compter de l'accident,
dans les autres cas.
La solution envisagée procède
également d'autres considérations que les domaines d'application
respectifs des textes. Elle se fonde sur des arguments d'ordre
téléologique et des arguments tirés de l'intention du législateur.
* Sur la finalité du dispositif
mis en place par la loi du 23 décembre 2000, on peut faire valoir
que, dans sa décision du 19 décembre 2000 précitée, le Conseil
constitutionnel a indiqué « qu'il résulte de l'article 53 de la
loi déférée que le législateur a entendu garantir aux victimes la
réparation intégrale de leurs préjudices tout en instituant une
procédure d'indemnisation simple et rapide ». Un tel objectif
marquerait une volonté de solidarité nationale incompatible avec les
objectifs de comptabilité publique et de clôture des exercices
budgétaires qui ont inspiré, avant le système de la gestion, les
lois antérieures à la loi du 31 décembre 1968, marquées par la
prérogative de puissance publique (la prescription quadriennale
était anciennement une « déchéance » quadriennale, intolérante même,
de ce fait, aux causes de suspension et d'interruption).
Cet objectif serait par ailleurs
compromis par l'application d'un délai de prescription ayant déjà
couru dans un certain nombre de cas. C'est d'ailleurs cet aspect du
problème qui a suscité quatre questions écrites au Gouvernement
posées par des députés. Particulièrement symptomatique de l'ampleur
du problème
(21), celles qui concernent la question de la
prescription méritent d'être reproduites :
- question n° 16680,
publiée au JO du 12 février 2008, page 1126 :
M. Jacques Valax attire
l'attention de Mme la ministre de la santé, de la jeunesse et des
sports sur l'indemnisation des victimes de l'amiante par le FIVA
(Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante). La loi de
financement de la sécurité sociale pour 2001, en créant le FIVA, n'a
pas prévu de prescription pour les dossiers de victimes de
l'amiante. Le conseil d'administration du FIVA a adopté un délai de
quatre ans, prolongé à titre exceptionnel pour un an seulement dans
le PLFSS 2007, ce qui risque de provoquer un afflux massif de
dossiers au sein du FIVA. En effet, pour toutes les victimes dont la
maladie est survenue avant la création du FIVA, la prescription est
arrivée le 31 décembre 2007 alors que l'article 2262 du code civil
prévoit une prescription de trente ans pour toutes les actions en
indemnisation. Cette situation va pénaliser toutes les victimes qui
ne pourront faire valoir en temps voulu leurs dossiers ; cela risque
d'engendrer de nombreux contentieux devant les cours d'appel dont le
drame de l'amiante n'a pas besoin. Il lui demande de lui préciser
les intentions du Gouvernement sur ce dossier.
- question n° 44601,
publiée au JO du 17 mars 2009, page 2508 :
M. Christophe Bouillon attire
l'attention de M. le ministre du travail, des relations sociales, de
la famille, de la solidarité et de la ville sur le problème du délai
de prescription des dossiers du Fonds d'indemnisation des victimes
de l'amiante (FIVA). La loi de financement de la sécurité sociale
pour 2001, votée en décembre 2000 et créant le FIVA, n'a pas prévu
de prescription pour les dossiers des victimes de l'amiante. Alors
que les dispositions de l'article 2262 du code civil prévoient une
prescription trentenaire pour toutes les actions en indemnisation,
le conseil d'administration du FIVA, par une délibération du 28 mars
2003, a adopté une durée de prescription de quatre ans, qui s'appuie
sur la durée de prescription des créances publiques. Cette
prescription, prolongée à titre exceptionnel pour un an dans la loi
de financement de la sécurité sociale de 2007, arrive à son terme le
31 décembre 2007, pour les personnes dont la maladie est survenue
avant la création du FIVA. Alors qu'il ne parvient déjà pas à
respecter les délais de traitement imposés par les textes, cette
échéance menace le FIVA de voir s'accentuer de façon très
significative l'encombrement de ses dossiers. Il s'agit également
d'une profonde injustice pour les victimes isolées qui n'ont pas
encore engagé de démarches, celles qui ne sont pas tenues informées
de leurs droits, ou encore pour celles, déjà indemnisées, mais qui
seraient fondées à demander un complément d'indemnisation (plus de
4000 dossiers concernés en France). En conséquence, il souhaite
connaître la position du Gouvernement sur la question du
prolongement du délai de prescription des demandes d'indemnisation
des victimes de l'amiante.
Réponse publiée au JO le 1er
décembre 2009, page 11518 :
Dans le silence des textes
spécifiques au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante
(FIVA), les règles de prescription quadriennale des créances
publiques régies par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968
s'appliquent aux actions menées par les victimes de l'amiante devant
le fonds, en raison de sa nature d'établissement public national à
caractère administratif, doté d'un comptable public, comme l'a
entériné le conseil d'administration du fonds dans sa séance du 28
mars 2003. Lors de la même séance, le conseil d'administration a
également retenu comme point de départ de cette prescription non pas
la date de création du fonds mais celle, plus favorable, de sa mise
en place effective en juin 2002, date à laquelle le fonds a disposé
des formulaires d'indemnisation. Eu égard à la loi précitée du 31
décembre 1968, la date de prescription s'établissait ainsi au 31
décembre 2006. Cette date arrivant sans que la certitude ait été
acquise que peu de dossiers allaient être frappés par la
prescription, le Gouvernement a demandé au président du conseil
d'administration du FIVA de réexaminer cette question. Dans ce
contexte, le conseil d'administration du FIVA, spécialement réuni
par son président le 27 février 2007, a fixé le point de départ de
la prescription à la date à laquelle le barème d'indemnisation a été
adopté, soit le 21 janvier 2003, considérant que les victimes n'ont
été en mesure de faire valoir leurs droits, en toute connaissance de
cause, qu'à compter de cette date. Il s'ensuit que les ayants droit
des victimes décédées avant le 21 janvier 2003 ou les victimes dont
la consolidation est intervenue avant cette même date ont pu
bénéficier du report d'un an de la prescription quadriennale. En
effet, leur demande a pu être déclarée recevable jusqu'au 31
décembre 2007 au lieu du 31 décembre 2006. Par ailleurs, l'article
40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 lève la
prescription de deux ans, prévue par l'article L. 431-2 du code de
la sécurité sociale, pour les victimes de l'amiante ayant obtenu une
première constatation médicale de leur maladie entre 1947 et 1998.
Le Gouvernement, sensible au fait que ces dispositions ne
bénéficiaient qu'aux ressortissants du régime général, a déposé un
amendement permettant d'étendre cet article aux régimes spéciaux
disposant d'une branche accidents du travail et maladies
professionnelles. L'article 102 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2009 ouvre ainsi la possibilité pour les
ressortissants de ces régimes de bénéficier de la levée de la
prescription dans les mêmes conditions que pour les ressortissants
du régime général.
Les autres questions des
parlementaires
(22) concernent les délais de traitement des
dossiers par le FIVA mais non directement la question de la
prescription.
* L'intention du législateur
pourrait à cet égard, dans le prolongement de certains commentaires
de la loi du 23 décembre 2000, conduire à l'application des règles
du code civil. Le professeur Hardy
(23) s'était étonné que le législateur ait choisi de
faire du FIVA un établissement public administratif et non une
personne morale de droit privé comme pour les autres fonds,
notamment le fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles
(FITH), avant son intégration dans l'ONIAM, et le fonds de garantie
des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI).
Un sénateur avait proposé un amendement visant à doter le FIVA de la
personnalité civile afin de faire échapper son contentieux à la
juridiction administrative réputée plus lente que la juridiction
judiciaire. Cet amendement a été retiré lorsque l'Assemblée
nationale a confié le contentieux des décisions prises par le FIVA
aux cours d'appel puisqu'il était devenu alors sans objet, peu
important pour son auteur la forme statutaire du FIVA, dès lors que
son contentieux était judiciaire. L'auteur regrette que cet
amendement n'ait pas été adopté, ce qui aurait donné à l'ensemble du
dispositif une cohérence qui lui fait défaut. Le gouvernement, quant
à lui, estimait nécessaire « de garantir l'homogénéité de
juridiction non seulement par rapport aux contentieux de sécurité
sociale, mais aussi par rapport aux actions en justice contre les
fonds d'indemnisation existants ». Les raisons pour lesquelles
le FIVA relève du droit public demeurent donc mystérieuses et dans
un tel contexte de confusion entre les éléments relevant du droit
public et ceux relevant du droit privé, si la question de la
prescription avait été évoquée lors de l'élaboration de la loi,
est-on certain que le choix de l'application de la loi du 31
décembre 1968 l'aurait emporté ? Il aurait été cohérent avec la
dévolution du contentieux aux cours d'appel de soumettre ce
contentieux aux règles du code civil. Et le sénateur aurait
peut-être maintenu son amendement…
Si rien n'est prévu pour le FIVA,
en droit de la sécurité sociale en revanche, le législateur n'est
pas resté silencieux. Les articles L. 431-2, L. 461-1 et L. 465-1 du
code de la sécurité sociale fixent un point de départ du délai de
prescription de deux ans qui ne permettait pas aux victimes d'une
exposition à l'amiante et à leurs ayants droit, dont la pathologie
pouvait se révéler postérieurement, de présenter une demande de
reconnaissance de la maladie professionnelle. Aussi le législateur
est-il intervenu, par une loi du 23 décembre 1998 (article 40, II
(24)). Aux termes de cette disposition
(25), les droits aux prestations ont été rouverts,
et une circulaire ministérielle
(26) commente les différents cas de réouverture des
droits
(27).
Compte tenu de l'intention
évidente du législateur de faire échapper les victimes de l'amiante
à la prescription, la cour d'appel de Paris a, par un arrêt récent
(28), étendu le bénéfice de cette disposition aux
salariés relevant de régimes spéciaux en considérant, bien que la
loi du 23 décembre 1998 ne s'appliquait pas aux salariés d'EDF en
cause, « que le paragraphe II de l'article 40 doit avoir une
portée générale ; qu'il ne peut pas ne concerner que les assurés du
régime général qui auraient été victimes des poussières d'amiante en
laissant en dehors de tout droit les assurés des régimes spéciaux ;
que le législateur n'a pu vouloir instaurer une quelconque
discrimination entre victimes de l'amiante qui ne serait fondée que
sur l'appartenance à un régime spécial de sécurité sociale en
violation de principes à valeur constitutionnelle ».
* Pour éclairer le contexte, on
peut citer un arrêt récent de la Cour européenne des droits de
l'homme qui paraît menacer l'institution même d'une prescription
spéciale des créances de l'Etat lorsque le même délai n'est pas
accordé réciproquement au particulier
(29). La Cour n'exclut pas que, dans les contentieux
privés, l'Etat puisse profiter de privilèges ou d'immunités, à
condition qu'ils soient nécessaires au bon exercice des fonctions
publiques. Tel n'est pas le cas, selon la Cour, d'un délai de
prescription inégalitaire, non légitimé par la nécessité de garantir
la gestion efficace des ressources publiques et l'accomplissement
des objectifs budgétaires de l'Etat. Pour la Cour, le simple intérêt
de trésorerie de l'Etat ne saurait être assimilé, à lui seul, à un
intérêt public ou général justifiant ipso facto une
atteinte au principe de l'égalité des armes
(30). Dans la logique des fondements de cette
solution, on peut estimer qu'il y aurait un paradoxe à voir, sur la
question de la prescription, une victime de l'amiante mieux traitée
lorsqu'elle peut ne pas s'adresser au FIVA.
Comme l'indique le libellé de la
question, c'est ici le délai de prescription spécial de dix ans de
l'article 2226 du code civil qui aurait vocation à s'appliquer, ce
qui règle la question du droit transitoire puisqu'il demeure
inchangé par rapport au droit ancien.
B - Deuxième question :
le point de départ du délai de prescription
La question est indépendante de
la première (sauf imprescriptibilité de droit) mais elle ne présente
un enjeu qu'en cas d'application du délai de quatre ans, la
prescription étant alors acquise selon le point de départ retenu.
L'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 fixe un point
de départ général, le jour où « les droits ont été acquis » ;
c'est donc à la lumière des solutions jurisprudentielles de la Cour
de cassation que cette date sera précisée.
1 - Position du FIVA
Le FIVA s'oppose à la
multiplication des points de départ, considérant, au terme d'une
argumentation relevant du principe d'égalité, qu'il ne serait pas
opportun de traiter de manière différenciée des victimes qui se
trouvent dans des situations relativement semblables.
Il est utile de retracer
l'évolution qui a permis au FIVA de parvenir aux solutions qu'il
préconise désormais, qui constitue une explication des points de
départs évoqués dans la demande d'avis.
Il résulte du procès-verbal de
réunion du conseil d'administration du 17 juin 2003 que le FIVA
avait envisagé plusieurs points de départ possibles du délai de
prescription quadriennale pour les victimes dont l'affection s'était
révélée postérieurement à sa mise en place :
- les dates d'entrée en vigueur
des textes, celle généralement citée étant celle du décret
d'application (23 octobre 2001), pouvait être considérée comme la
seule juridiquement opposable puisque fondée sur la présomption « nemo
legem ignorare censetur » déclenchée par la
publication des textes ;
- les dates postérieures, que sont
la première réunion du conseil d'administration (18 avril 2002),
l'adoption du barème indicatif d'indemnisation
(31), l'adoption des formulaires de demande
d'indemnisation (4 juin 2002), la mise à disposition des victimes
des formulaires (1er juillet 2002) correspondaient à une
appréciation plus pratique du moment où les victimes étaient
concrètement en mesure d'agir.
Il avait également envisagé de
distinguer les points de départ en fonction de la maladie :
- pour les plaques pleurales et
l'asbestose, à compter de la date du certificat médical ou du
constat d'aggravation,
- pour les cancers, à propos
desquels il était discuté de procéder à des distinctions, la
consolidation était proposée s'il n'y avait pas eu d'aggravation
dans un délai de 5 ans à compter du certificat médical initial.
Pour les affections révélées
antérieurement à la mise en place du FIVA, il ne
pouvait être proposé un point de départ fonction de la survenance de
la maladie mais seulement une date, plus éloignée, en rapport avec
les textes, source du droit à indemnisation, en application de la
règle « contra non valentem agere non currit
praescriptio ».
Restait à évoquer la question des
maladies prises en charge au titre de la législation
professionnelle, s'agissant du second cas de saisine prévu par le
législateur
(32), en fonction :
- soit de la notification de la
décision de prise en charge, qui change le montant des sommes
allouées,
- soit du premier certificat
médical, qui existe nécessairement antérieurement, et qui apparaît
ainsi comme le seul point de départ susceptible de constituer un
point de départ unique pour toutes les victimes, si tant est qu'il
s'agisse d'une exigence à respecter, pour les cas postérieurs à la
mise en place du FIVA.
Le 17 juin 2003, le FIVA adoptait
une décision, à laquelle s'est substituée, à la suite d'un conseil
d'administration du 27 février 2007, la décision suivante :
1. Toutes les demandes
indemnitaires relatives à des dommages en relation avec une
exposition à l'amiante dont la consolidation interviendrait
postérieurement à la mise en place du barème indicatif du FIVA,
fixée au 21 janvier 2003, sont prescrites si elles n'ont pas été
formulées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de
l'année suivant celle au cours de laquelle la consolidation a été
acquise.
2. Aucune prescription ne peut
être opposée aux victimes ou ayants droit à l'exception de la
prescription quadriennale prescrite par la loi n° 68-1250 du 31
décembre 1968, courant à compter du 21 janvier 2003. S'agissant des
dossiers concernant des victimes décédées avant le 21 janvier 2003
ou les situations dans lesquelles la consolidation est intervenue
avant cette même date, les demandes d'indemnisation devront être
reçues par les services du FIVA au plus tard le 31 décembre 2007.
3. Pour les plaques pleurales, les
épaississements pleuraux et l'asbestose, le délai de prescription
court à compter de la date du certificat médical initial ou du
constat d'aggravation.
Pour les cancers, sans aggravation
constatée dans un délai de 5 ans après le certificat médical initial
ou du constat d'aggravation, on considérera qu'il y a eu
consolidation.
4. La présente décision se
substitue à la décision sur la prescription adoptée par le conseil
d'administration du 17 juin 2003.
Sur la question de l'aggravation,
il a été admis que celle-ci ouvrait un nouveau délai de quatre ans,
à compter de la délibération par laquelle le conseil
d'administration du FIVA avait antérieurement statué sur cette
question (25 avril 2006).
La solution retenue en cas
d'aggravation devenait donc :
(25 avril 2006) Lorsque
la victime a déjà été indemnisée selon les règles de la réparation
forfaitaire (soit en conciliation, soit devant une juridiction), et
qu'elle saisit le FIVA pour obtenir un complément d'indemnisation
des préjudices patrimoniaux, le FIVA instruit sa demande et lui
présente une offre d'indemnisation.
(27 février 2007) Le
point de départ du délai de prescription quadriennale applicable aux
demandes visées au paragraphe précédent est fixé au 25 avril 2006.
Par courriers adressés au FIVA le
22 mars 2007, le ministre délégué à la sécurité sociale et le
ministre de l'économie et des finances ont approuvé l'application de
la loi du 31 décembre 1968 et la fixation du point de départ du
délai au 21 janvier 2003, date à laquelle « les victimes ont eu
la connaissance réelle de leurs droits ». Ils ont en revanche
désapprouvé la fixation d'un autre point de départ concernant les
demandes fondées sur une aggravation, considérant, pour l'un, que la
demande trouvait sa source dans le droit à indemnisation initial,
pour l'autre, qu'il était inopportun de prévoir deux régimes
applicables à la prescription.
Il est donc possible de proposer
plusieurs solutions, si on ne retient pas que la consolidation
exclut d'autres choix.
2 - Première
possibilité : la consolidation est un point de départ unique et
exclusif
a) La jurisprudence de la
deuxième chambre civile concerne la consolidation
Il existe un courant
jurisprudentiel, et désormais légal, fort qui fait débuter le délai
de prescription applicable aux actions en réparation des dommages
corporels à la consolidation. Plusieurs décisions de la Cour de
cassation se sont prononcées en ce sens, et notamment un arrêt de la
deuxième chambre civile du 11 juillet 2002 : « en cas de
préjudice corporel, la date de la consolidation fait courir le délai
de prescription prévu par l'article 2270-1 du code civil »
(33).
La même solution a été retenue
dans un arrêt du 25 octobre 2001 lorsque la loi du 31 décembre 1968
s'applique
(34). Dans cet arrêt, l'action en
responsabilité ayant été dirigée contre une commune, la cour d'appel
avait fait application de l'ancienne jurisprudence de la Cour de
cassation selon laquelle « la date de consolidation ne confère
pas de droits acquis ; s'agissant d'une action en responsabilité le
point de départ de la prescription quadriennale est la décision de
justice, le droit à indemnisation d'un particulier dépendant
nécessairement de l'action qu'il doit engager pour faire consacrer
l'existence et le montant de sa créance »
(35). Cette décision a été cassée aux motifs
que :
Le point de départ du délai de la
prescription quadriennale des créances édictée par l'article 1er
de la loi du 31 décembre 1968 au profit de l'Etat, des départements
et des communes est la date de la consolidation pour les préjudices
résultant d'atteintes à la personne.
La consolidation est retenue
également en dehors du droit de la responsabilité civile en matière
d'assurances de personnes : « en matière d'assurance contre les
accidents corporels, le sinistre (…) réside dans la survenance de
l'état d'incapacité ou d'invalidité de l'assuré, et ne peut être
constitué qu'au jour de la consolidation de cet état »
(36). Ce qui vaut pour la prescription
décennale de l'article 2270-1 ancien du code civil vaut également
pour la prescription biennale de l'article L. 114-1 du code des
assurances
(37).
La solution était critiquée par la
doctrine autorisée
(38) et par plusieurs auteurs, qui ont affirmé
notamment, en l'état d'un texte qui faisait référence à la
manifestation du dommage, « qu'il est erroné de ramener la
manifestation à la consolidation. Celle-là est nécessairement
antérieure à celle-ci »
(39).
L'article 1384 du projet Catala
prévoit même explicitement que « Les actions en responsabilité
civile se prescrivent par dix ans à compter de la manifestation du
dommage ou de son aggravation, sans égard, en cas de dommage
corporel, à la date de la consolidation »
(40).
Mais les textes récents adoptent
la solution de la consolidation : outre l'article L. 211-9 du code
des assurances, l'article L. 1142-28 du code de la santé publique,
issu de la loi du 4 mars 2002, pour la prescription de dix ans en
responsabilité médicale, et surtout l'article 2226 nouveau du code
civil, issu de la loi du 17 juin 2008.
b) La jurisprudence de la
deuxième chambre civile concerne la consolidation tardive
On notera que la règle nouvelle du
double délai, prévue en droit commun, selon laquelle le recul du
point de départ du délai de prescription ne peut avoir pour effet de
porter le délai de la prescription extinctive au-delà de vingt ans à
compter de la naissance du droit, ne s'applique pas au délai de dix
ans de l'article 2226 du code civil (article 2232, alinéa 2, du code
civil).
Un arrêt récent de la deuxième
chambre civile, non publié
(41), mérite donc à cet égard un examen particulier.
Etait en cause le distilbène, médicament prescrit aux femmes
enceintes dans les années 1960, et dont les effets nocifs ont été
médicalement constatés à la génération suivante. En l'espèce, Mme Z.
avait été traitée au distilbène en 1965. Sa fille ayant subi une
intervention chirurgicale pour l'ablation d'une tumeur en 1981, elle
avait assigné le fabricant en 2002. La deuxième chambre civile
décide, s'agissant de la prescription :
Mais attendu que selon l'article
2270-1 du code civil, les actions en responsabilité civile
extra-contractuelle se prescrivent par dix ans à compter de la
manifestation du dommage ou de son aggravation ; qu'en cas de
préjudice corporel, la date de consolidation fait seule courir le
délai de cette prescription, la jurisprudence en ce sens donnant son
plein effet audit délai sans méconnaissance de l'impératif invoqué
de sécurité juridique ;
Et attendu que l'arrêt retient
que, selon les experts judiciaires, la consolidation pouvait être
fixée au jour de l'expertise, soit le 25 juin 2003 ; que la demande
formée à l'encontre de la société X., selon assignation du 8 juillet
2002, n'est donc pas couverte par la prescription ;
Les interrogations de la doctrine
administrative suscitées par la réforme de la responsabilité
médicale (loi du 4 mars 2002) ne sont pas sans intérêt pour
corroborer cette solution.
Il était fait état, s'agissant de
l'application de la loi du 31 décembre 1968 aux dommages résultant
d'actes matériels, à « l'année au cours de laquelle les
conséquences dommageables du fait générateur de ce dommage ont pu
être appréciées dans toutes leurs nature, importance et étendue »
(42).
On trouve aussi le cas des
dommages « non immédiatement constatables ni appréciables lors
de leur fait générateur ». Faisaient plutôt partie de cette
catégorie l'incapacité permanente, totale ou partielle, le préjudice
esthétique, les souffrances physiques et les troubles dans les
conditions d'existence dus à une blessure ou une infirmité qui
ne s'est pas consolidée dans l'année civile de l'accident… Tous
ces dommages engendrent des créances qui se rattachent à l'année de
la consolidation, dès lors que c'est seulement à cette date que leur
montant apparaît déterminable
(43), ce qui implique que le point de départ peut
même être reculé à la date de la révélation du montant d'un dommage
(44).
Une autre doctrine administrative
(45) fait également état, s'agissant du point de
départ de la prescription quadriennale dans le contentieux de la
responsabilité quasi-délictuelle, d'une déclinaison dans la notion
de consolidation de la date à laquelle est « survenu » le dommage.
En cas de dommages non instantanés, qui se prolongent avant la
consolidation, c'est cette dernière date qui serait retenue. Dans le
contentieux de la responsabilité médicale, les conséquences
dommageables des soins donnés ou de l'intervention chirurgicale
pratiquée ne peuvent également être appréciés que lorsque l'état de
santé du patient s'est stabilisé
(46). La prise en compte de la consolidation peut ne
pas concerner que les dommages corporels mais également les dommages
matériels
(47).
Nous sommes ici dans l'hypothèse
d'une consolidation tardive, mais pas nécessairement hypothétique.
c) La jurisprudence de la
deuxième chambre civile peut-elle concerner la consolidation
hypothétique ?
L'argument consiste à soutenir
qu'à ce stade du raisonnement, il ne pourrait être fait une
application « à la carte » de la jurisprudence de la Cour de
cassation. Lorsque la deuxième chambre civile décide que la
consolidation est le point de départ du délai de prescription, elle
dit également qu'il n'y en a pas d'autres (2è Civ., 19 février 2009,
pourvoi n° 07-20.499, précité : « en cas
de préjudice corporel, la date de consolidation fait seule
courir le délai de cette prescription »).
Faut-il prendre cette
jurisprudence « en l'état », pour en déduire que :
- si la consolidation est tardive,
le délai de prescription ne commence pas à courir avant sa
constatation, même si celle-ci se situe plusieurs dizaines d'années
après le fait générateur ;
- si la consolidation n'a jamais
lieu, ce qui peut se produire dans le cas de maladies évolutives, la
demande d'indemnisation se prescrit par un certain délai qui ne
commence jamais à courir, ce qui revient à une imprescriptibilité de
fait ? On ne saurait mieux dire qu'un commentateur de l'arrêt du 25
octobre 2001 précité : « dans le cas d'un préjudice évolutif, le
point de départ de la prescription se situe au moment où l'évolution
prend fin »
(48).
En dehors du décès, hypothèse
extrême de consolidation, le propre des maladies évolutives est en
effet de rendre la consolidation seulement hypothétique, mais sans
l'exclure, contrairement à ce qu'affirme un auteur, qui estime
qu'elle n'a jamais lieu : « certains types de dommages
corporels, comme ceux résultant de la contamination par le VIH,
n'entraînent jamais de consolidation »
(49). Il suffit de se reporter à une définition
habituelle de la consolidation : «état des blessures
insusceptible d'évolution, qu'il s'agisse d'aggravation ou
d'amélioration, y compris le décès».
Une partie de la doctrine
administrative
(50) fait état, s'agissant du point de départ de la
prescription quadriennale dans le contentieux de la responsabilité
quasi-délictuelle, d'une déclinaison dans la notion de consolidation
de la date à laquelle est « survenu » le dommage. En cas de dommages
non instantanés, qui se prolongent avant la consolidation, c'est
cette dernière date qui doit être retenue. Dans le contentieux de la
responsabilité médicale, les conséquences dommageables des soins
donnés ou de l'intervention chirurgicale pratiquée ne peuvent
également être appréciées que lorsque l'état de santé du patient
s'est stabilisé
(51).
La jurisprudence du Conseil d'Etat
(52) qui fixe le point de départ, en responsabilité
médicale à la date à laquelle la victime a connaissance de sa
maladie et du lien de causalité avec le fait générateur doit-elle
être considérée comme abandonnée dès lors que l'article L. 1142-28
du code de la santé publique ne fait plus référence qu'à la date de
consolidation du dommage sans évoquer d'autre point de départ
différé de la prescription ? La solution traditionnelle en droit
administratif est-elle remise en cause par la loi du 4 mars 2002,
qui aurait remplacé « le premier jour de l'année suivant
l'acquisition de ces droits » par la date de la consolidation ?
La consolidation, venue du droit
privé en droit public pour le contentieux médical, deviendrait alors
le point de départ unique pour toutes les formes de préjudice
corporel et il y aurait plusieurs formes de consolidations
en fonction du préjudice en cause (le FIVA considère par exemple que
la victime d'un cancer lié à l'amiante stabilisé depuis 5 ans est
consolidée).
C'est la solution retenue par M.
X... qui considère cependant qu'elle va de pair avec le choix du
délai de dix ans du code civil.
3 - Deuxième
possibilité : la consolidation est un point de départ possible, si
elle existe, avec des alternatives dans le cas contraire
La seconde façon d'envisager
l'interprétation de la jurisprudence sur la consolidation est de
dire qu'elle n'est que partielle, en ce qu'elle ne concerne que les
hypothèses où il y a consolidation, celle-ci fût-elle tardive.
En procédant par induction, on
pourrait dire que la consolidation retenue dans la jurisprudence de
la deuxième chambre civile n'est en réalité que l'application
particulière d'un point de départ plus général qui repose sur l'idée
que la victime ne commence à prescrire que lorsqu'elle est informée
de l'étendue de son préjudice pour le passé et, dans la mesure de ce
qui est raisonnablement prévisible, pour l'avenir. En dehors des
hypothèses de consolidation, qui répond parfaitement à cette
exigence, il faudrait alors rechercher d'autres points de départ qui
déclineraient l'idée générale d'une date à laquelle sont réunies les
conditions permettant à la victime d'agir.
a)
Le point de départ peut alors être subjectif (par
analogie avec d'autres contentieux : découverte de l'erreur viciant
le consentement, connaissance du vice caché, etc.), et consister
dans la connaissance par la victime :
- de l'affection dont elle est
atteinte
- et du lien de causalité de cette
maladie avec l'exposition à l'amiante.
La seconde condition pose problème
concernant son contenu. Pour le FIVA, il doit être exigé seulement
que la victime suppose que l'affection dont elle est
atteinte ait un lien avec une exposition à l'amiante. Cette position
se fonde sur une analogie avec l'article L. 461-1 du code de la
sécurité sociale qui fait courir le délai de deux ans pour demander
la prise en charge d'une maladie professionnelle à compter du jour
où la victime a été informée, par un certificat médical, « du lien
possible existant entre son affection et une activité
professionnelle ».
L'exigence de la réunion des ces
conditions peut se suffire à elle-même et être déclinée par les
juges du fond, avec une discussion possible sur la souveraineté de
la déduction tirée de l'examen souverain des faits. La jurisprudence
rendue dans d'autres contentieux de la prescription paraît commander
un contrôle de la déduction, mais peut-être y a-t-il une spécificité
de la matière pénale, dominée par le principe de légalité.
S'agissant du point de départ de la prescription de l'action
publique en matière de blessures involontaires, la chambre
criminelle, qui juge que « le délit (…) n'est caractérisé qu'au
jour où se révèle l'incapacité, élément constitutif de
l'infraction », approuve une cour d'appel d'avoir retenu que
« plus de trois ans se sont écoulés entre
le moment où le plaignant a appris que la maladie dont il était
atteint avait été contractée à l'occasion de l'exercice de son
activité professionnelle et lui avait occasionné une incapacité
totale de travail supérieure à trois mois, et le jour où il a porté
plainte avec constitution de partie civile »
(53).
Pour régler les questions de
preuve susceptible de compromettre la sécurité juridique de la
détermination du point de départ, on est alors tenté de préciser un
point de départ objectif.
b) L'objectivation d'un
point de départ spécifique aux maladies professionnelles
La notification par la caisse de
la décision de prise en charge comme maladie professionnelle faisant
présumer le lien de causalité entre la maladie et l'exposition à
l'amiante
(54), l'examen de ce point de départ possible mérite
examen pour cette catégorie de victimes (80,8 % des cas en 2008
(55)). En cas de réponse négative de l'organisme
social, la question relative au caractère interruptif de l'action
devant la juridiction de sécurité sociale en reconnaissance de la
maladie professionnelle peut être posée.
* Elle est susceptible d'une
réponse positive si on considère que la victime n'est pleinement
informée de l'étendue de ses droits qu'une fois ce litige tranché ;
* Elle est également susceptible
d'une réponse négative si on considère que la reconnaissance de la
maladie professionnelle ne change rien au sort indemnitaire de la
victime, et que cette dernière ayant, lorsqu'elle intente le
recours, la certitude non partagée du lien entre son affection et
l'exposition à l'amiante, elle commence à prescrire.
c)
L'objectivation du point de départ par
la date du premier certificat médical, pour toutes les victimes
La date du premier certificat
médical, que le FIVA propose de retenir en dehors des cas de
cancers, doit sans doute être précisée. L'objet de la preuve qui
incombe à la victime porte en effet sur deux points : la
connaissance d'une affection, et celle du lien de causalité. En
effet, en matière de maladie professionnelle, c'est dans sa version
antérieure à la loi du 23 décembre 1998 que la date de l'accident
s'entendait de « la date de la première constatation médicale de
la maladie » (article L. 461-1, alinéa 1er, du code
de la sécurité sociale), alors que, postérieurement à cette loi, on
retient « la date à laquelle la victime est informée par un
certificat médical du lien possible entre sa maladie et une activité
professionnelle »
(56).
Il est donc nécessaire que
l'examen de la pièce médicale permette de se convaincre de
l'existence de ces deux conditions. La prise en compte du certificat
médical initial est la position soutenue par le FIVA dans ses
écritures pour la présente procédure, qui considère de surcroît
qu'il n'y a pas lieu de distinguer entre les victimes. L'objectivité
de ce point de départ devient alors discutable : il suppose une
appréciation de la capacité de la pièce médicale à satisfaire les
deux conditions commandées par la règle de l'interdiction des
actions préventives et celle selon laquelle on ne peut commencer à
prescrire avant que soient réunies les conditions pour agir
(57).
Le résultat pour la Cour de
cassation est prévisible : beaucoup de pouvoir souverain sous
réserve du contrôle de motivation, et quelques défauts de base
légale sur la réunion des deux conditions.
La recherche d'un point de départ
objectif lié aux constatations médicales ne satisfait donc qu'en
apparence l'exigence de sécurité juridique promis par la
prescription, sauf à considérer la suppression des distinctions :
- entre les maladies (les plaques
pleurales et l'asbestose pour lesquelles il n'y aurait que des
alternatives à la consolidation, et les cancers, qui peuvent être
avec ou sans consolidation),
- ou entre les victimes (victimes
de maladies professionnelles et victimes dites environnementales).
d) L'objectivation du
point de départ par la date de l'offre du FIVA, pour toutes les
victimes
C'est la position défendue par M.
X... dans ses observations du 4 janvier 2010, qu'il lie à
l'application de la loi du 31 décembre 2008. Il soutient que la
prescription quadriennale ne pourrait commencer à courir qu'à
compter du premier jour de l'année suivant la date de la décision du
FIVA qui fixe le montant de l'indemnisation. Il faut sans doute en
déduire, cette décision étant en réalité une offre, que c'est
l'acceptation de la victime qui est soumise à la prescription
quadriennale puisque la saisine du FIVA ne se prescrirait pas et que
la formulation de l'offre est déjà enfermée dans un délai de six
mois (article 53, IV, de la loi du 23 décembre 2000).
M. X... reprend peu ou prou
l'argumentation développée dans ses observations du 29 mai 2009
devant la cour d'appel de Metz, en proposant de distinguer entre la
prescription de l'action et la prescription de la créance. Le FIVA
avait contesté la pertinence de cette distinction, que la cour
d'appel de Metz n'a pas reprise dans sa demande d'avis.
La Cour de cassation, par un arrêt
d'assemblée plénière du 6 juillet 2001
(58), a renoncé à cette distinction qui résultait
d'arrêts antérieurs, pour que la jurisprudence judiciaire soit
conforme à la jurisprudence du tribunal des conflits
(59) et à celle du Conseil d'Etat.
Elle a ainsi jugé qu'en vertu de
l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, applicable aux créances
nées antérieurement à la date de son entrée en vigueur et non encore
atteintes de déchéance à cette même date, la déchéance commençait à
courir le premier jour de l'année au cours de laquelle s'est produit
le fait générateur du dommage allégué. Pour autant, cette solution,
qui concernait les créances publiques liquidées par une décision
judiciaire, est-elle transposable aux demandes de réparation faites
à un fonds d'indemnisation et liquidées dans une offre ?
La réponse serait négative si on
se réfère à la position adoptée par l'ONIAM, s'agissant de la
reprise des engagements du fonds d'indemnisation des transfusés et
hémophiles (FITH). Le FITH ne s'était pas posé la question de la
prescriptibilité des demandes
(60) avant son absorption par l'ONIAM
(61), même lorsque la période de contamination était
ancienne.
Mais le rapport d'activité de
l'ONIAM pour 2007 fait désormais état
(62) d'une décision du 29 novembre 2007 du conseil
consultatif dont il résulte, notamment, que :
« les victimes dont l'offre
d'indemnisation adressée par le FITH n'a pas fait l'objet d'une
acceptation seront recherchées dans le respect des règles du secret
professionnel afin de faire l'objet d'une relance ; la prescription
quadriennale fixée par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 sera
applicable aux créances en matière de contamination transfusionnelle
par le VIH ; le point de départ de la prescription sera la date
d'envoi d'un courrier de relance en recommandé avec demande d'avis
de réception ou, en cas d'impossibilité de réaliser cette relance,
le 1er janvier 2006, date de reprise des droits et
obligations du FITH par l'ONIAM ».
Cette solution avait été adoptée à
l'égard du FIVA par la cour d'appel de Rouen
(63) :
« Attendu
que la créance de la victime à l'égard du FIVA naît au jour de
l'offre qui lui est faite ; (…) que n'est pas soumis à prescription
le simple droit pour une personne de saisir le FIVA, ce droit étant
dépourvu du droit d'agir en justice lequel n'est ouvert que dans les
conditions expressément visées au texte précité ; Attendu qu'il sera
fait observer que cette position se justifie d'autant plus que la
loi impose au fonds de présenter une offre dans les mêmes conditions
en cas d'aggravation de l'état de santé de la victime, ainsi qu'il
ressort des dispositions de l'article 53 V de la loi précitée, ce
fait constituant un nouveau fait générateur du droit de la victime
de saisir le fonds ; Attendu en conséquence qu'il y a lieu de dire
que la décision de rejet de la demande de M. Claude R. en date du 23
avril 2008 est mal fondée et de le déclarer recevable à agir devant
la cour d'appel en application de l'article 53 V de la loi du 23
décembre 2000».
Mais on trouve également un arrêt
de la cour d'appel d'Amiens
(64) qui refuse cette solution :
Contrairement à ce que
soutient M. D., la prescription quadriennale n'est pas applicable
aux seules créances certaines, liquides et exigibles, puisque
l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 a prévu, parmi les causes
interruptives de prescription, toute demande en paiement, toute
réclamation écrite ou tout recours formé devant une juridiction
relatif non seulement au paiement de la créance, mais aussi « au
fait générateur, à l'existence, (ou) au montant » de celle-ci : une
telle précision serait inutile, et même hors de propos, si la
prescription instituée par ce texte ne s'appliquait qu'au paiement
de créances certaines, liquides et exigibles.
4 - Cas des victimes
atteintes d'une maladie avant la promulgation de la loi (cas de M.
X...)
En application de la règle selon
laquelle on ne peut commencer à prescrire avant que les conditions
de l'action soient réunies, l'article 3 de la loi du 31 décembre
1968 dispose, à le supposer applicable, que « la prescription ne
court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou
par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause
de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé
comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui
qu'il représente légalement ».
La maxime « contra non
valentem…» fait échec à ce que la victime puisse présenter une
demande avant la consécration du droit à réparation intégrale
qu'elle tient de l'article 53 de la loi du 23 décembre 2000 ayant
institué le FIVA. Tous les points de départ envisageables doivent
donc être reculés.
Juridiquement, c'est la date de
publication des textes qui est opposable (qu'on peut estimer être le
23 octobre 2001, date d'entrée en vigueur du décret d'application de
la loi du 23 décembre 2000).
Mais le FIVA propose de retenir
une conception plus concrète et plus pragmatique de la date à
laquelle les victimes ont été mises en mesure de connaître l'étendue
de leurs droits. Deux événements internes au FIVA sont susceptibles
d'être pris en compte : la date de mise à disposition des victimes
du formulaire de demande d'indemnisation (1er juillet
2002, les formulaires ayant été adoptés par décision du 4 juin 2002)
et celui de l'adoption du barème indicatif d'indemnisation (21
janvier 2003).
Cette dernière date est préférée
par le FIVA à celle de la mise à disposition des formulaires en
raison notamment de la discussion instaurée sur leur qualité
informative. Il est cité dans les mémoires des victimes au soutien
des pourvois en cours, les propos du président du conseil
d'administration du FIVA : « «[le formulaire] ne permet pas aux
demandeurs d'être exactement informés de tous les postes de
préjudice que le FIVA peut indemniser dans le cadre de sa mission de
réparation intégrale (…) ; en n'éclairant pas assez les victimes sur
leurs droits potentiels quant aux postes de préjudice indemnisables,
le FIVA me paraît manquer à ses devoirs envers celles qui sont les
moins informées et les moins conseillées »
(65).
Le 21 janvier 2003 est de surcroît
la date la plus éloignée du fait générateur. Elle apparaît de ce
fait comme la plus favorable qu'on puisse retenir pour la catégorie
de victimes concernée, mais elle sera sans doute insuffisante, en
l'état de la législation, à empêcher le jeu de prescriptions d'ores
et déjà acquises si la prescription quadriennale est applicable.
C'est la solution retenue par la
plupart des cours d'appel qui se sont prononcées
(66), et qui ont ensuite constaté l'acquisition de
la prescription.
Dans cette hypothèse, même en
restant silencieux sur la date « reculée », il reste que le fait
même d'y faire référence implique qu'il faudra ultérieurement se
conformer au parti pris d'un point de départ spécifique au
contentieux de l'amiante, en remplacement de la consolidation, pour
les victimes dont l'affection est postérieure au 21 janvier 2003
(pourvois en cours devant la deuxième chambre civile). La solution
adoptée pour les victimes dont la maladie est survenue
antérieurement à la loi préjuge de celle à adopter pour les victimes
dont la maladie est survenue postérieurement. Il y a là un argument
conduisant à ne pouvoir retenir l'irrecevabilité partielle de la
question 2).
C - Possibilité de causes
d'interruption du délai de prescription
La question concerne
manifestement l'hypothèse dans laquelle, s'agissant du point de
départ du délai, une solution particulière aux victimes d'une
maladie professionnelle serait retenue.
Le « et/ou » contenu dans la
question posée conduit à envisager deux hypothèses, qui peuvent
éventuellement ne pas recevoir la même réponse :
- celle d'une action devant la
juridiction de sécurité sociale (le TASS) tendant, en tout ou
partie, à la reconnaissance de la maladie professionnelle (donc le
cas échéant avec demande de déclaration de la faute inexcusable de
l'employeur) ;
- celle d'une action devant la
juridiction de sécurité sociale tendant à la déclaration de la faute
inexcusable de l'employeur, une fois la maladie prise en charge par
l'organisme social au titre de la législation professionnelle.
Ces deux actions ont déjà la
particularité, en droit de la sécurité sociale, de ne pas présenter
une identité de parties
(67). Leur déconnection a par ailleurs été récemment
consacrée par un arrêt du 8 octobre 2009 de la deuxième chambre
civile qui retient qu'il n'est plus nécessaire d'avoir obtenu la
prise en charge de l'accident du travail avant d'engager l'action
pour faute inexcusable
(68). Une telle autonomie, qui pouvait être
discutée, entre la réparation complémentaire et la réparation
forfaitaire qui lui est nécessairement préalable, peut valoir a
fortiori s'agissant d'une demande d'indemnisation adressée au
FIVA, quelle que soit la loi applicable au délai.
La question devient alors celle de
l'existence d'une impossibilité, pour la victime qui s'estime
victime d'une maladie professionnelle liée à l'amiante, de saisir le
FIVA d'une demande d'indemnisation dès lors que, parallèlement, une
discussion est susceptible d'être ouverte sur la reconnaissance de
la maladie professionnelle ou sur la déclaration de la faute
inexcusable de l'employeur.
1 - Application de la loi
du 31 décembre 1968
L'article 2 de la loi du 31
décembre 1968, à le supposer applicable, dispose que :
La prescription est interrompue
par :
(…) Tout recours formé devant une
juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant
ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et
même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et
si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est
pas partie à l'instance (…) ;
Un nouveau délai de quatre ans
court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de
laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption
résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir
du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la
décision est passée en force de chose jugée.
La doctrine administrative
(69) précise qu'il résulte de la jurisprudence
administrative que la demande en justice, qu'elle soit assortie ou
non d'une demande d'indemnité, doit être fondée sur la même cause
juridique que celle qui sert de fondement à la demande en paiement,
et tendre à la mise en cause de la personne morale de droit public
débitrice
(70), ce qui a pu conduire la cour d'appel qui a eu
l'occasion de se prononcer sur ce problème
(71) à juger que :
La saisine du TASS, fondée sur
une cause différente et ne tendant pas à la mise en cause de la
personne publique débitrice n'a pas d'effet interruptif de la
prescription. Les consorts V ayant saisi le FIVA de leurs demandes
le 24 janvier 2008, soit plus de quatre ans à compter du premier
jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont
été acquis et en l'espèce le 21 janvier 2003, il convient de
confirmer la décision de rejet attaquée.
L'identité d'objet et de parties
semble donc des conditions requises par la loi du 31 décembre 1968
pour que l'action devant le TASS, même tendant également pour partie
à la reconnaissance de la maladie professionnelle, puisse
interrompre la prescription de la demande en paiement adressée au
FIVA.
En droit commun, l'effet
interruptif serait plutôt attaché à l'identité d'objet et de cause,
ce qui conduit au même résultat.
L'articulation entre les deux
actions, en cas de demande de déclaration de la faute inexcusable de
l'employeur, qui résulte principalement d'un avis de la Cour de
cassation du 13 novembre 2006
(72), est la suivante :
Le salarié atteint d'une
maladie professionnelle, ou ses ayants droit en cas de décès, qui
ont accepté l'offre d'indemnisation du fonds d'indemnisation des
victimes de l'amiante (FIVA), sont recevables, mais dans le seul but
de faire reconnaître l'existence d'une faute inexcusable de
l'employeur :
- à se maintenir dans l'action
en recherche de faute inexcusable qu'ils ont préalablement engagée
et qui est reprise par le FIVA,
- à intervenir dans l'action
engagée aux mêmes fins par le FIVA,
- à engager eux-mêmes une
telle procédure en cas d'inaction du FIVA.
De cet avis, il résulte que
l'action de la victime devant le TASS tendant à voir déclarer la
faute inexcusable de l'employeur ne revêt pour la victime qu'un
intérêt purement moral, étant liée à l'action ou à l'intervention du
FIVA, véritable bénéficiaire du succès de cette action, puisqu'il
pourra ensuite exercer son recours subrogatoire après paiement
contre l'employeur.
L'étendue du droit à indemnisation
de la victime en revanche n'est pas affectée par l'exercice ou le
non-exercice d'une action devant le TASS sur l'un ou l'autre objet
en cause. On peut même considérer que le droit à indemnisation est
désormais connu de la victime et que la possibilité de saisir le
FIVA lui est donc déjà ouverte (application de l'adage « actioni
non natae non praescribitur »
(73) et de la règle de la prohibition des actions
préventives).
Néanmoins, la Cour de cassation
juge également que la cour d'appel, saisie d'une contestation de
l'offre du FIVA, n'a pas le pouvoir de se prononcer sur la faute
inexcusable de l'employeur et doit surseoir à statuer sur la demande
d'indemnisation complémentaire, en invitant les parties à saisir le
TASS compétent
(74). Mais il s'agit d'une action tendant à la
majoration de la rente.
2 - Application du droit
commun
La loi du 31 décembre 1968 serait
écartée par application de l'idée déjà développée selon laquelle le
droit spécial ne régit que le délai, sa computation et le point de
départ à préciser selon le droit privé. A fortiori,
les causes d'interruption et de suspension susceptibles d'affecter
le cours du délai relèveraient-elles également du droit privé.
Cette préoccupation est en partie
justifiée par l'arrêt du 27 février 2007 précité : « (…)
fût-elle d'ordre public, la loi précitée, qui institue un régime
spécifique de prescription au profit des personnes publiques, ne
peut faire échec au caractère interruptif de la prescription à
l'égard de la caution de la déclaration de créance effectuée au
passif du débiteur principal laquelle équivaut à une demande
en justice ».
La victime doit préciser, dans la
demande qu'elle adresse au FIVA, si la maladie est susceptible
d'avoir une origine professionnelle et, dans ce cas, produire un
certificat médical attestant du lien possible entre l'affection et
la maladie professionnelle. En application des articles 27 et 28 du
décret du 23 octobre 2001, les pièces justificatives doivent être
produites par la victime dans le mois qui suit celui du dépôt de la
demande d'indemnisation à peine d'irrecevabilité
(75).
Dans ces conditions, il peut être
utile à la victime d'attendre que l'action en reconnaissance de la
maladie professionnelle intentée devant le TASS avant la saisine du
FIVA prospère afin de pouvoir bénéficier de la présomption
d'imputabilité de la maladie à l'amiante. Elle pourrait même
légitimement croire devoir attendre la décision du TASS avant de
saisir le FIVA puisque l'action en reconnaissance de la faute
inexcusable tend à l'indemnisation de la maladie liée à l'amiante.
Dans cette hypothèse, si le point de départ spécifique aux maladies
professionnelles devait être reculé à la décision de l'organisme
social, il est possible de soutenir qu'en cas de refus de prise en
charge, l'instance relative à la contestation de cette décision est
une cause d'interruption du délai de saisine du FIVA.
Une jurisprudence pertinente à
examiner par analogie, même si elle ne peut directement répondre à
la question posée, paraît donc être celle qui gouverne le non-cumul
d'une demande adressée au FIVA et d'une action de droit commun
devant le TASS. Le législateur a voulu que les victimes de l'amiante
optent entre l'indemnisation par le FIVA ou par le TASS. Il s'ensuit
que la saisine du FIVA ne peut tendre qu'à l'indemnisation de
l'ensemble des chefs patrimoniaux et extra-patrimoniaux du préjudice
subi
(76). Dans les hypothèses où les deux actions
indemnitaires étaient engagées (saisine du TASS, saisine du FIVA),
il a été jugé que seules les décisions juridictionnelles devenues
irrévocables allouant une indemnisation intégrale pour les
conséquences de l'exposition à l'amiante emportaient les mêmes
effets que le désistement de la demande d'indemnisation présentée au
FIVA ou de la contestation devant la cour d'appel et rendaient
irrecevable toute autre demande présentée au FIVA en réparation du
même préjudice
(77).
Sur la capacité d'une action
devant le TASS à agir comme cause d'interruption de prescription,
deux arrêts de la Cour de cassation méritent attention, non pas en
raison des solutions retenues, qui sont propres à la sécurité
sociale, mais par la généralité de la formule de l'attendu de droit
qui les annonce :
- 2è Civ., 16 septembre 2003
(78) : « L'initiative du représentant légal de
la victime saisissant la caisse primaire d'assurance maladie d'une
requête tendant à la reconnaissance de la faute inexcusable de
l'employeur équivaut à la citation en justice visée à
l'article 2244 du code civil et interrompt le délai de
prescription biennale ».
- et 2è Civ., 23 janvier 2003
(79) : « Une action en reconnaissance de faute
inexcusable a pour effet d'interrompre la prescription à l'égard de
toute autre action procédant d'un même fait dommageable ».
Il convient cependant de préciser
que, s'agissant de la prescription biennale, le code de la sécurité
sociale renvoie expressément au droit commun pour le surplus du
régime juridique de la prescription (L. 431-2, alinéa 4).
On peut hésiter à la lumière de
l'arrêt de la deuxième chambre civile du 8 octobre 2009 précité qui
consacre une large autonomie des actions en cause. Le lien entre ces
actions relativement à la notion de cause devrait alors être
caractérisé pour que l'exercice de l'une agisse comme cause
d'interruption de la prescription de l'autre.
______________
1. F. Zenati, la saisine pour avis de la Cour de
cassation, D. 1992, chron., p. 247 ; H. M. Darnanville, La saisine
pour avis du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, AJDA 2001,
p. 416.
2.
V. not. Cour de cassation, 20 octobre 2000, Avis, n°
8 ; Cour de cassation, 23 avril 2007, Avis, n° 3.
3.
J. Boré et L. Boré, La cassation en matière pénale,
Dalloz Action, 2004-2005.
4.
Cour de cassation, 8 octobre 2001, Avis, n° 5.
5.
A-M. Sohm-Bourgeois, Encyclopédie juridique Dalloz,
Répertoire de droit civil, V° prescription extinctive, n° 26-29.
6.
V., pour l'action en bornage, Civ., 10 octobre 1978,
RTD. Civ. 1979.400, obs. Giverdon.
7.
Cité par J. Latournerie, in RDP 2008, n° 6,
p. 1525 et s., note 5 : CE Ass., 8 juillet 2005, Société
Alusuisse-Lonza- France, Lebon p. 311, concl. M. Guyomar ; AJDA
2005, p. 1829, chron. C. Landais et F. Lenica ; JCP (A) 2006, 1014,
note D. Kokoroko ; JCP (G) 2006, II, 10001, note F-G. Trebulle ; LPA
2005, n° 190, p. 5, note F. Braud et A. Moustardier.
8.
Relative à la prescription des créances sur l'Etat,
les départements, les communes et les établissements publics.
9.
3è Civ., 13 mai 1987, Bull., III, n° 101.
10.
Agen, 7 avril 2009 ; Amiens, 28 mai 2009, RG n°
08/03859 ; Douai, 28 mai 2009, RG n° 08/09087 ; Douai, 2 avril 2009,
RG n° 08/07962 ; Douai, 2 avril 2009, RG n° 08/06798 ;
Aix-en-Provence, 17 juin 2009, RG n° 08/16731 ; Paris, 26 mars 2009,
RG n° 08/10465 ; Rouen, 16 septembre 2009, RG n° 08/02975 ; Rouen,
16 septembre 2009, RG n° 08/02264 ; Paris, 28 mai 2009, RG n°
08/13384.
11
Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000.
12. Cf.
procès-verbal du Conseil d'administration du FIVA du 27 février
2007.
13. Article
53, VII, de la loi du 23 décembre 2000.
14.
Ex. : 3è Civ., 7 novembre 2001, pourvoi n°
98-20.659.
15. Com.,
27 février 2007, pourvoi n° 04-16.700.
16. C-M.
Alvès : droit de la santé : l'unification de la prescription
médicale à l'épreuve de la prescription quadriennale, LPA, 14
septembre 2004, n° 184, p. 3 et s.
17. CE,
avis, 19 mars 2003, n° 251980, Haddad, JCP (A) 2003, p. 908 et s.,
note G. Chavrier : « éclaircissements en clair-obscur sur la
prescription décennale des créances des établissements de santé ».
18. Laquelle
a inséré dans la loi du 9 juillet 1991 un article 3-1 prévoyant une
prescription de trois ans des procédures civiles d'exécution.
19. CE,
28 septembre 1990, Centre hospitalier d'Armentières et MGFA, Lebon
p. 260.
20. Cf.
Y. Lambert-Faivre et S. Porchy-Simon, Droit du dommage corporel, 6ème
édition, 2009, n° 555.
21. V.
également, C. Guettier : l'amiante, une affaire d'Etat, Rev. dr.
sanitaire et social, 2006, p. 202 et s.
22. n°
1215 (publiée au JO du 24 juillet 2007, page 4968) et n° 55661
(publiée au JO du 21 juillet 2009, page 7191).
23.
J. Hardy : La création d'un fonds d'indemnisation
des victimes de l'amiante (article 53 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2001), JCP (E) 2001, p. 605 et s., spéc. I, A.
24.
Modifié par l'article 49 de la loi n° 2001-1246 du
21 décembre 2001, puis par l'article 102 de la loi n° 2008-1330 du
17 décembre 2008.
25.
« II - Par dérogation aux dispositions des articles
L. 431-2 et L. 461-5 du code de la sécurité sociale, les droits aux
prestations, indemnités et majoration prévus par les dispositions du
livre IV dudit code et par les dispositions du chapitre Ier du titre
V du livre VII du code rural, y compris en cas de faute inexcusable
de l'employeur, au profit des victimes d'affections professionnelles
consécutives à l'inhalation de poussières d'amiante ou provoquées
par elles, et ceux de leurs ayants droit, sont rouverts dès lors
qu'ils ont fait l'objet d'une première constatation médicale entre
le 1er janvier 1947 et la date d'entrée en vigueur de la
présente loi ».
26.
n° 2000/45 du 26 janvier 2000.
27.
Lamy protection sociale, 2009, n° 2020.
28.
Paris, 26 mars 2009, RG n° 06/01096.
29.
Cf. R. Rouquette : Les prescriptions en droit
administratif, Droit administratif, revue du Jurisclasseur,
août-sept. 2002, chron. n° 15, p. 6 et s. spéc. p. 9.
30.
CEDH, 28 mai 2009, Varnima Corporation International
SA c./ Grèce, req. n° 48906/06, AJDA 2009.1936, Actualité de la
Convention européenne des droits de l'Homme, mars-août 2009, note
J-F. Flauss) ; cf. également : CEDH, 25 juin 2006, X... c./ Grèce,
req. n° 36963/06.
31.
Le barème est indicatif en ce sens que la cour
d'appel, saisie des contestations des offres du FIVA, n'est tenue ni
de se conformer au barème du FIVA ni d'expliquer en quoi elle
l'écarte au profit d'autres critères d'évaluation des préjudices :
2è Civ., 21 avril 2005, pourvois n° 04-06.004, 04-06.012, 04-06.014,
04-06.016, 04-06.021 et 04-06.023.
32.
Le FIVA est chargé d'assurer la réparation intégrale
du dommage corporel des personnes qui « soit ont obtenu de la
CPAM la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par
l'amiante, soit ont subi un préjudice découlant directement d'une
exposition à l'amiante ».
33.
2è Civ., 11 juillet 2002, pourvoi n° 01-02.182,
Bull., II, n° 177, confirmant : 2è Civ., 4 mai 2000, Bull., II, n°
75 ; D. 2000, IR p. 166 ; RTD civ. 2000, p. 851, obs. P. Jourdain ;
RCA, revue du Jurisclasseur, 2000, Comm. n° 221, obs. H. Groutel.
34.
2è Civ., 25 octobre 2001, pourvoi n° 99-10.194,
Bull. n° 161.
35.
Dans le même sens que : 2è Civ., 21 avril 1982,
Bull., II, n° 58.
36.
2è Civ., 26 octobre 2006, pourvoi n° 05-15.504.
37.
Cf. 1re Civ., 1er juin 1999, Bull., I, n°
178, D. 1999, IR p. 197 ; RCA, revue du Jurisclasseur, 1999, n° 305
et 311.
38.
P. Jourdain, note sous 2è Civ., 4 mai 2000, pourvoi
n° 97-21.731 ; RTD. Civ., 2000, p. 851.
39.
H. Groutel, in RCA 2000, p. 11, commentant 2è Civ.,
4 mai 2000 précité.
40.
Il est précisé en note : « cette précision n'est
pas conforme à la jurisprudence de la Cour de cassation qui a
introduit, contrairement au texte, cette référence à la date de
consolidation ».
41.
2è Civ., 19 février 2009, pourvoi n° 07-20.499.
42.
E. Picard, Encyclopédie juridique Dalloz, Répertoire
de contentieux administratif, V° prescription quadriennale, n° 433.
43.
Jurisprudence citée par E. Picard, op. cit. : CE,
sect., 28 oct. 1955, Ville de Rueil-Malmaison c/ Dlle X..., préc.
supra, n° 433 ; CE 10 juill. 1957, Ville de Rueil-Malmaison c/ X...
et Y..., 2 arrêts, préc. supra, n° 437 ; 15 mars 1963, Centre
hospitalier régional de Grenoble c/ X..., préc. supra, n° 437 ; 8
déc. 1965, Dame X..., Lebon 668, RD publ. 1966. 960, note M. Waline
; 3 janv. 1969, Cne de Carsac-Aillac, préc. supra, n° 437 ; 21 févr.
1975, Cne d'Antibes, Lebon T. 369 ; T. confl. 19 janv. 1976, Trésor
public c/ X... et caisse primaire d'assurance maladie de l'Ain,
Lebon T. 822 ; CE, sect., 24 juin 1977, Cne de Férel c/ X... et
autres, Lebon 291, AJDA 1978. 205, chron. M. Nauwelaers et O.
Dutheillet de Lamothe, Rev. adm. 1977.486, note Darcy.
44.
Pour un report du point de départ : CE 1er juin
1962, Lebon T. 935 : un enfant blessé à l'oeil en 1952 n'avait pas
totalement perdu la vue en 1953, ainsi que l'attestait un certificat
médical, et son état n'était pas tel qu'aucun traitement n'eût pu y
apporter quelque amélioration : la créance n'a été rattachée qu'à
l'exercice 1957 au cours duquel la perte totale et définitive a été
médicalement constatée ; CE, 12 novembre 1969, Hôpital civil de la
ville de Salon-de-Provence, Lebon T. 781, JCP 1970. II. 16176, note
R. Savatier : des fragments de pinces chirurgicales avaient été
oubliés dans l'abdomen d'une patiente lors d'une intervention
pratiquée en 1944, mais le trouble n'étant apparu qu'en 1962, ce
n'est qu'à cette date qu'on s'aperçut par radiographie de la
présence de ces objets. La créance a été rattachée à l'exercice 1962
au cours duquel se révélèrent les conséquences dommageables de la
faute de 1944.
45.
J. Moreau : Les quarante ans de la prescription
quadriennale (présentation de son interprétation par les
juridictions administratives), JCP (A) 2009, p. 2099 et s., spéc. n°
30 à 33.
46.
Pour une décision récente : CE, 26 septembre 2008,
Req. n° 272690 : « a) Le point de départ du délai de
prescription des actions en recouvrement des dépenses de santé
remboursées à la victime par une caisse de sécurité sociale, que
cette dernière engagerait avant la date de consolidation des
dommages, est le premier jour de l'année suivant celle au cours de
laquelle les dépenses ont été exposées.
b) Après la date de consolidation du dommage, s'agissant des
dépenses de santé certaines, ce point de départ est - sous réserve
de l'apparition ultérieure de nouveaux dommages non encore révélés à
cette date - le premier jour de l'année suivant celle de la
consolidation. Dans cette hypothèse, la prescription est interrompue
par un acte de la caisse sans que celle-ci ait à demander, à ce
stade, le remboursement effectif des dépenses qui ne seront exposées
qu'à l'avenir. »
47.
J. Moreau, op. cit., note 52.
48.
Note sous 2è Civ., 25 octobre 2001, pourvoi n°
99-10.194, D. 2001.3492.
49.
J. Landel in RGDA 2000, p. 879, commentant
2è Civ., 4 mai 2000 précité, et RGDA 2003 p. 79.
50.
J. Moreau : Les quarante ans de la prescription
quadriennale (présentation de son interprétation par les
juridictions administratives), JCP (A) 2009, p. 2099 et s., spéc. n°
30 à 33.
51.
Pour une décision récente : CE, 26 septembre 2008,
Req. n° 272690 : « a) Le point de départ du délai de
prescription des actions en recouvrement des dépenses de santé
remboursées à la victime par une caisse de sécurité sociale, que
cette dernière engagerait avant la date de consolidation des
dommages, est le premier jour de l'année suivant celle au cours de
laquelle les dépenses ont été exposées.
b) Après la date de consolidation du dommage, s'agissant des
dépenses de santé certaines, ce point de départ est - sous réserve
de l'apparition ultérieure de nouveaux dommages non encore révélés à
cette date - le premier jour de l'année suivant celle de la
consolidation. Dans cette hypothèse, la prescription est interrompue
par un acte de la caisse sans que celle-ci ait à demander, à ce
stade, le remboursement effectif des dépenses qui ne seront exposées
qu'à l'avenir. »
52.
CE, 30 déc. 1998, n° 189286, M. et Mme X....
53.
Crim., 3 juin 2008, BC n°
137.
54.
2è Civ., 21 décembre 2006, pourvoi n° 06-13.056 ; 2è
Civ., 25 octobre 2007, Bull., II, n0 242, pourvoi n° 06-21.392 ; 2è
Civ., 8 janvier 2009, Bull., II, n° 6 ; 2è Civ., 7 mai 2009, Bull.
II, n° 118, pourvoi n° 08-13.591.
55.
Selon le rapport d'activité 2008 du FIVA, p. 10.
56.
Cf. X. Lagarde : indemnisation des maladies
professionnelles et prescription ?, JCP (G) 2003, I, 159, spéc.
point 7.
57.
En ce sens : Com., 27 septembre 2005, Bull., IV, n°
187, pourvoi n° 02-21.045 : « Les juges du fond ne peuvent déclarer
prescrite l'action en réparation du dommage pouvant résulter du
dépassement de mandat allégué par le mandant, sans caractériser, à
la date qu'ils retiennent comme étant celle du point de départ du
délai de prescription, la réunion des conditions d'une telle
action ».
58.
Ass. plén., 6 juillet 2001, Bull. Ass. plén., n° 9,
pourvoi n° 98-17.006 ; D. 2001, IR p. 2358.
59.
T. confl., 22 octobre 1979, RDP 1980, p. 1455.
60.
Cf. C. Moniolle : Responsabilité et indemnisation à
l'égard des personnes contaminées par le virus du SIDA lors de
transfusions sanguines, rev. dr. sanitaire et soc., 1999, p. 91 et
s., not. « 2°) la loi n'a fixé aucune période durant laquelle
les personnes contaminées peuvent être indemnisées ».
61.
Intégration réalisée par la loi du 9 août 2004,
complétée par le décret du 30 décembre 2005.
62.
Rapport d'activité de l'ONIAM pour 2007, p. 24.
63.
Rouen, 16 septembre 2009, RG n° 08/02975.
64.
Amiens, 28 mai 2009, RG n° 08/03859.
65.
P. Sargos, in Semaine sociale Lamy n° 1396,
20 avril 2009, p. 7.
66.
Amiens, 28 mai 2009, RG n° 08/03859 ; Douai, 28 mai
2009, RG n° 08/09087 ; Aix-en-Provence, 17 juin 2009, RG n°
08/16731 ; Paris, 26 mars 2009, RG n° 08/10465 ; Paris, 28 mai 2009,
RG n° 08/13384.
67.
Cf. X. Lagarde, article précité, spéc. point 2.
68.
2è Civ., 8 octobre 2009, pourvoi n° 08-17.141,
publié, JCP (G) 1er décembre 2009, p. 1552 ; confirmant :
2è Civ., 20 mars 2008, pourvoi n° 06-20.348.
69.
A. Plantey et M-C. Plantey : V° prescription
quadriennale - délai, interruption, suspension, exemptions, Jcl.
Administratif, fasc. 112, 2003, n° 225 et s., spéc. n ° 238.
70.
E. Picard, Encyclopédie juridique Dalloz, Répertoire
de contentieux administratif, V° prescription quadriennale, n° 511.
71.
Paris, 28 mai 2009, RG n° 08/13384.
72.
Avis de la Cour de cassation, 13 novembre 2006,
Bull. n° 9.
73.
B. Starck, H. Roland et L. Boyer : droit civil,
droit des obligations, tome 3, régime général, Litec, 6ème
édition, n° 387 ; H. Roland et L. Boyer : Adages du droit français,
Litec, 4ème édition, n° 7, p. 10-11.
74.
2è Civ., 18 janvier 2006, Bull., II, n° 20, pourvoi
n° 05-14.202.
75.
Rappelé par : 2è Civ., 13 novembre 2008, pourvoi n°
07-20.446.
76.
2è Civ., 21 décembre 2006, Bull., II, n° 368.
77.
2è Civ., 7 mai 2009, Bull., II, n° 114, pourvoi n°
08-14.782 ; 2è Civ., 7 mai 2009, pourvoi n° 08-14.929, diffusé.
78.
Bull., II, n° 266, pourvoi n° 02-30.490.
79.
Bull., II, n° 20, pourvoi n° 01-20.945.