Conseil d'État
N° 343527
Publié au recueil Lebon
SCP VIER, BARTHELEMY, MATUCHANSKY, avocats
lecture du jeudi 21 octobre 2010
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil
d'Etat le 27 septembre 2010, présentée pour la CONFERENCE NATIONALE DES
PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX, dont le siège
est 6, rue de la Pépinière à Paris (75008), représentée par son
président en exercice ; la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES
UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX demande au juge des référés du
Conseil d'Etat :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de
justice administrative, la suspension de l'exécution des articles 2 et 4
du décret n° 2010-585 du 2 juin 2010 relatif aux unions régionales de
professionnels de santé ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'édicter à titre provisoire des
mesures précisant les modalités et le contenu des conventions de
transfert devant être conclues entre les unions régionales des médecins
libéraux et les unions régionales des professionnels de santé regroupant
les médecins, interdisant aux parties à ces conventions de s'opposer aux
cessions de contrats en cours, fixant une date butoir pour la conclusion
et l'exécution de ces conventions et confiant aux unions régionales des
médecins libéraux le soin de poursuivre leurs missions jusqu'à ce que le
transfert aux unions régionales des professionnels de santé soit
effectif en conservant jusqu'à cette date le bénéfice de la contribution
prévue par l'article L. 4031-4 du code de la santé publique ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 4 000
euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de
justice administrative ;
elle soutient que différents moyens sont de nature à créer un doute
sérieux quant à la légalité du décret du 2 juin 2010 ; qu'en effet, ce
décret est illégal en ce qu'il n'a pas été contresigné par le ministre
du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et
de la ville ; qu'il apparaît contraire aux dispositions de l'article 123
de la loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 en ce que son article 2 semble
impliquer que les unions régionales des médecins exerçant à titre
libéral (URML) seront tenues de transférer aux unions régionales des
professionnels de santé (URPS) le reliquat de la contribution perçue en
application du code de la santé publique, alors qu'une telle obligation
ne résulte pas de l'article 123 de la loi ; que le décret attaqué
méconnaît le principe de sécurité
juridique en ce qu'il a omis de fixer des
mesures transitoires pour assurer de manière satisfaisante la succession
des URML et des URPS tout en procédant à l'abrogation immédiate des
dispositions réglementaires applicables antérieurement ; que
l'abrogation des dispositions réglementaires relatives aux URML
résultant de l'article 4 du décret contesté est contraire au principe de
continuité du service public ; qu'à supposer que la définition des
mesures transitoires dépasse le champ de compétence du pouvoir
réglementaire, l'absence de définition de mesures transitoires par le
législateur méconnaît les droits et libertés garantis par la
Constitution ; que la condition d'urgence est remplie ; qu'en effet,
l'interruption des missions assumées par les URML et insusceptibles
d'être immédiatement reprises par les URPS porte une atteinte grave et
imminente aux intérêts publics dont les statuts de la CONFERENCE
NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DE MEDECINS LIBERAUX lui
confient la défense, tenant à la contribution à l'amélioration de la
gestion du système de santé et à la promotion de la qualité de soins ;
Vu le décret attaqué ;
Vu la copie de la requête, présentée pour la CONFERENCE NATIONALE DES
PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX, tendant à
l'annulation pour excès de pouvoir du décret attaqué ;
Vu le mémoire distinct, enregistré le 27 septembre 2010 au secrétariat
du contentieux du Conseil d'Etat, présenté pour la CONFERENCE NATIONALE
DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX, en
application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre
1958 ; la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES
MEDECINS LIBERAUX demande au juge des référés du Conseil d'Etat de
renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux
droits et libertés garantis par la Constitution des paragraphes II et
III de l'article 123 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 ;
il fait valoir que ces dispositions législatives sont applicables au
litige et n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par
le Conseil constitutionnel ; qu'elles portent atteinte aux droits et
libertés garantis par la Constitution en ce qu'elles ne prévoient pas de
dispositions transitoires adéquates, en méconnaissance du principe de la
garantie des droits résultant de l'article 16 de la Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen, du principe de protection de la santé
résultant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27
octobre 1946, du principe de continuité du service public, du droit au
travail résultant du cinquième alinéa du Préambule de 1946 ; que ces
questions présentent un caractère sérieux justifiant le renvoi au
Conseil constitutionnel ; qu'en outre, la question de la conformité au
principe de sécurité
juridique soulève une question nouvelle ;
que les dispositions législatives en cause méconnaissent l'objectif
constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2010, présenté par la
ministre de la santé et des sports, le ministre du travail, de la
solidarité et de la fonction publique et le ministre du budget, des
comptes publics et de la réforme de l'Etat, qui conclut au rejet de la
requête ; il fait valoir que la condition d'urgence n'est pas remplie ;
qu'en effet, les dispositions contestées ont produit leurs effets en ce
que les élections aux URPS de médecins ont eu lieu ; qu'une mesure de
suspension serait préjudiciable à l'intérêt général qui s'attache à ce
que la période de transition soit la plus brève possible ; que
l'exécution du décret ne préjudicie pas de façon suffisamment grave et
immédiate à la situation de l'organisation requérante ; que les moyens
invoqués ne créent pas de doute sérieux quant à la légalité du décret
attaqué ; que le décret attaqué n'est pas entaché d'un défaut de
contreseing ; que l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 prévoit la
signature de conventions pour la succession des URML et des URPS
uniquement pour fixer les conditions du transferts de biens, droits et
obligations et non pour arrêter le principe d'un tel transfert ou
déterminer son étendue ; que les URPS concernant les médecins
reprendront l'ensemble des actifs et du passif des URML ainsi que leurs
personnels ; que l'article 2 du décret, qui prévoit l'avance,
remboursable, par les caisses d'assurance maladie des frais relatifs à
la tenue des élections, est conforme aux souhaits du législateur ;
qu'aucune atteinte n'est portée aux principes de
sécurité juridique ou de continuité
du service public ; que les dispositions de la loi du 21 juillet 2009
n'ont pas entendu supprimer les URML dès la publication de la loi ; que
l'abrogation des dispositions législatives et réglementaires relatives
aux URML n'est pas immédiate et ne produira effet qu'à compter du
transfert effectif des moyens nécessaires aux URPS ; que les mesures
d'injonction sollicitées ne sont pas la conséquence nécessaire de la
suspension qui serait ordonnée en référé ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2010, présenté par la
ministre de la santé et des sports en réponse au mémoire distinct
mettant en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la
Constitution de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 ; il conclut
à ce que le juge des référés ne renvoie pas la question soulevée au
Conseil constitutionnel ; il fait valoir que la question ne présente ni
un caractère nouveau, ni un caractère sérieux ; que l'article 123
organise un régime transitoire qui ne porte pas atteinte aux situations
légalement acquises ou aux contrats légalement conclus par les URML ;
que ce régime ne porte pas atteinte au droit à la protection de la
santé, non plus qu'au principe de continuité du service public ; que les
dispositions législatives en cause sont claires et ne méconnaissent pas
l'objectif constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité de la
loi ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n°2009-879 du 21 juillet 2009, notamment son article 123 ;
Vu l'ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la CONFERENCE
NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX et,
d'autre part, le Premier ministre et le ministre de la santé et des
sports ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 19 octobre 2010 à 10
heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Barthélemy, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation,
avocat de la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES
DES MEDECINS LIBERAUX ;
- les représentants de la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS
REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX ;
- le représentant de la ministre de la santé et des sports ;
A l'issue de laquelle l'instruction a été déclarée close ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice
administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait
l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des
référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de
l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque
l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer,
en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la
décision ;
Sur les dispositions applicables :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 4031-1 du code de la santé
publique, résultant de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009 : Dans
chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, une union
régionale des professionnels de santé rassemble, pour chaque profession,
les représentants des professionnels de santé exerçant à titre libéral.
Ces unions régionales des professionnels de santé sont regroupées en une
fédération régionale des professionnels de santé libéraux. / Les unions
régionales des professionnels de santé et leurs fédérations sont des
associations régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat
d'association. Leurs statuts sont conformes à des statuts-types fixés
par décret en Conseil d'Etat. / Les modalités de fonctionnement des
unions régionales des professionnels de santé et de leurs fédérations
sont définies par décret en Conseil d'Etat ; que les dispositions des
articles L. 4031-2 à L. 4031-4, issus de la même loi, définissent les
missions qui sont dévolues à ces unions régionales des professionnels de
santé, déterminent les conditions dans lesquelles leurs membres sont
élus ou désignés et prévoient la perception d'une contribution versée à
titre obligatoire pour financer leur activité ;
Considérant qu'en adoptant ces dispositions, le législateur a étendu à
l'ensemble des professions de santé exerçant à titre libéral un
dispositif qui existait antérieurement pour les seuls médecins exerçant
à titre libéral sous la forme d'unions régionales des médecins libéraux
régies par les dispositions des articles L. 4134-1 et suivants du code
de la santé publique ; que ce faisant, le législateur a entendu,
s'agissant des médecins, substituer aux unions régionales des médecins
libéraux existantes de nouvelles unions régionales des professionnels de
santé rassemblant les médecins exerçant à titre libéral ;
Considérant ainsi que le I de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009
a inséré au code de la santé publique les nouveaux articles L. 4031-1 et
suivants régissant les unions régionales des professionnels de santé ;
que le II du même article a corrélativement abrogé les dispositions des
articles L. 4134-1 et suivants régissant les unions régionales des
médecins libéraux ; qu'aux termes du III du même article : Les
conditions dans lesquelles s'opère, après la date d'entrée en vigueur du
présent article, le transfert des biens, droits et obligations de chaque
union régionale des médecins exerçant à titre libéral à l'union
régionale des professionnels de santé compétente pour les médecins du
même ressort font l'objet d'une convention entre ces deux instances. A
défaut d'accord, le juge judiciaire est saisi à l'initiative de la
partie la plus diligente. Ces transferts sont effectués à titre gratuit
et ne donnent lieu à aucune imposition ;
Considérant, d'une part, que l'entrée en vigueur des dispositions du I
de l'article 123 doit être regardée comme subordonnée à l'intervention
du décret qu'elles prévoient, l'application de ces dispositions étant
manifestement impossible en l'absence du décret en Conseil d'Etat
appelé, en vertu des articles L. 4031-1 et suivants du code de la santé
publique, à définir les statuts-types des unions régionales des
professionnels de santé et à déterminer les modalités de leur
fonctionnement, celles de l'élection ou de la désignation de leurs
membres et celles nécessaires à la perception de la contribution et à
l'application des dispositions à caractère financier ; que l'abrogation
des dispositions des articles L. 4134-1 et suivants du code de la santé
publique, résultant du II de l'article 123, n'est pas dissociable des
dispositions du I ; que, par suite, l'abrogation résultant du II ne peut
avoir produit ses effets avant l'entrée en vigueur effective des
dispositions du I ;
Considérant, d'autre part, qu'il résulte de la combinaison de l'ensemble
des dispositions résultant de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009
et du décret du 2 juin 2010 pris pour son application que si la
publication de ce décret a permis l'organisation de l'élection des
membres des unions régionales des professionnels de santé - laquelle
s'est tenue, s'agissant des médecins, le 29 septembre 2010 et dont les
résultats ont été proclamés le 4 octobre 2010 -, cette publication n'a
pu, par elle-même, conduire à la création effective des unions
régionales des professionnels de santé, qui ne pourra résulter, dans
chaque ressort territorial, que de la tenue de la première assemblée des
membres élus au cours de laquelle seront adoptés les statuts de la
nouvelle union régionale ; que, par suite, ce n'est qu'à compter de la
date de chacune de ces assemblées que les nouvelles unions régionales
des professionnels de santé rassemblant les médecins pourront exercer
les missions qui leur sont assignées par les dispositions du code de la
santé publique, les anciennes unions régionales de médecins libéraux ne
conservant alors capacité que dans la mesure nécessaire à leur
dissolution, notamment par la réalisation des actes et opérations de
transfert des biens, droits et obligations ;
Considérant, enfin, que le législateur, en adoptant les dispositions du
III de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009, a posé le principe du
transfert, à titre gratuit et sans imposition, de l'ensemble des biens,
droits et obligations de chaque union régionale des médecins libéraux à
l'union régionale des professionnels de santé rassemblant les médecins
appelée à prendre sa suite dans le même ressort territorial ; qu'il n'a
renvoyé à une convention à conclure entre ces deux unions - ou, à défaut
d'accord, au juge judiciaire - qu'aux fins de préciser les modalités de
mise en oeuvre de ce transfert ;
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de
l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel, dans la rédaction que lui a donnée la loi organique du
10 décembre 2009 : Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative
porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut
être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat
(...) ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil
constitutionnel est saisi de la question prioritaire de
constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée
soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été
déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif
d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des
circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère
sérieux ; que l'article 23-3 de cette ordonnance prévoit qu'une
juridiction saisie d'une question prioritaire de constitutionnalité peut
prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires et qu'elle
peut statuer sans attendre la décision relative à la question
prioritaire de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit
qu'elle statue dans un délai déterminé ou en urgence ;
Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions
organiques avec celles du livre V du code de justice administrative
qu'une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée
devant le juge des référés du Conseil d'Etat statuant sur des
conclusions à fin de suspension qui lui sont présentées sur le fondement
de l'article L. 521-1 de ce code ; que le juge des référés du Conseil
d'Etat peut en toute hypothèse, y compris lorsqu'une question
prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant lui, rejeter de
telles conclusions pour irrecevabilité ou pour défaut d'urgence ; que
s'il ne rejette pas les conclusions à fin de suspension pour l'un de ces
motifs, il lui appartient de se prononcer, en l'état de l'instruction,
sur le renvoi de la question prioritaire de constitutionnalité au
Conseil constitutionnel ; que même s'il décide de renvoyer la question
au Conseil constitutionnel, il peut décider de faire usage des pouvoirs
que l'article L. 521-1 lui confère pour ordonner à titre provisoire la
suspension de l'exécution de l'acte attaqué, s'il estime que les
conditions posées par cet article sont remplies ;
Considérant qu'au titre de la question prioritaire de constitutionnalité
qu'elle soulève à l'appui de ses conclusions à fin de suspension, la
CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS
LIBERAUX invoque, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle
d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et soutient, d'autre
part, que les dispositions de l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009
porteraient atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit
faute de comporter des dispositions transitoires adéquates pour régir,
s'agissant des médecins, la substitution des unions régionales des
professionnels de santé aux unions régionales des médecins libéraux, en
méconnaissance de la garantie des droits résultant de l'article 16 de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, du principe de
protection de la santé résultant du onzième alinéa du Préambule de la
Constitution du 27 octobre 1946, du principe de
sécurité juridique, du principe de
continuité du service public ou du droit au travail résultant du
cinquième alinéa du Préambule de 1946 ;
Considérant, d'une part, que la méconnaissance de l'objectif de valeur
constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ne
peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire
de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la
Constitution ;
Considérant, d'autre part, qu'ainsi qu'il a été dit précédemment,
l'entrée en vigueur des dispositions des I et II de l'article 123 de la
loi du 21 juillet 2009 était subordonnée à l'intervention du décret
nécessaire à l'application du I ; que le législateur a défini les règles
applicables au transfert des biens, droits et obligations des unions
régionales des médecins libéraux aux nouvelles unions régionales des
professionnels de santé rassemblant les médecins ; qu'il n'apparaît pas,
en l'état de l'instruction devant le juge des référés, qu'il aurait
incombé au législateur, en vertu des principes constitutionnels
invoqués, d'édicter d'autres dispositions aux fins d'expliciter ou
d'aménager la transition entre les unions régionales des médecins
libéraux et les nouvelles unions régionales des professionnels de santé
rassemblant les médecins ;
Considérant ainsi, en l'état de l'instruction, que la question de
constitutionnalité soulevée, qui n'est pas nouvelle, n'apparaît pas
présenter un caractère sérieux justifiant son renvoi au Conseil
constitutionnel par le juge des référés du Conseil d'Etat ;
Sur les autres moyens :
Considérant, d'une part, que le moyen tiré de ce que le ministre du
travail, de la solidarité et de la fonction publique aurait dû
contresigner le décret attaqué n'est pas de nature à faire sérieusement
douter de la légalité de ce décret ;
Considérant, d'autre, part, que les moyens tirés de la violation de
l'article 123 de la loi du 21 juillet 2009, de la méconnaissance du
principe de sécurité
juridique ou du principe de continuité du
service public ne paraissent pas, en l'état de l'instruction et compte
tenu de ce qui a été dit précédemment, susceptibles de faire naître un
doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin
de se prononcer sur la condition d'urgence, les conclusions à fin de
suspension présentées par la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES
UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX doivent être rejetées ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de
l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la
charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie
perdante, la somme que demande la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS
DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX au titre des frais exposés
et non compris dans les dépens ;
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : La requête de la CONFERENCE NATIONALE DES PRESIDENTS DES
UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la CONFERENCE
NATIONALE DES PRESIDENTS DES UNIONS REGIONALES DES MEDECINS LIBERAUX, au
Premier ministre et au ministre de la santé et des sports. Copie en sera
transmise au Conseil constitutionnel.
[RJ1] Rappr., s'agissant du juge du référé-liberté, JRCE,
16 juin 2010, Mme Diakité, n° 340250, à publier au Recueil.