Rapport n° 459 (2006-2007) de Mme
Catherine
PROCACCIA, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le
19 septembre 2007
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N° 459
SÉNAT
DEUXIÈME SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19
septembre 2007 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur
le projet de loi ratifiant l'ordonnance n°
2007-329 du 12
mars 2007 relative au
code du travail (partie législative),
Par Mme Catherine PROCACCIA,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M.
Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard
Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier,
Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ;
MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet,
Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul
Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet,
Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle
Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude
Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy
Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron,
Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane
Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique
Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain
Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle
San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain
Vasselle, François Vendasi.
Voir le numéro :
Sénat : 293 (2006-2007)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Depuis la création de la commission supérieure de
codification (CSC), en 1989, un travail de codification tout à fait
considérable a été accompli dans notre pays : plus d'une quinzaine de codes
ont été adoptés, certains pour réécrire des codes anciens, comme le code de
commerce, d'autres pour codifier des matières nouvelles, comme le code du
sport ou le code du tourisme. Cette codification a été réalisée, à de rares
exceptions près, à droit constant : elle consiste à actualiser et à
moderniser des codes qui ont parfois vieilli, non à procéder à la réforme
d'ensemble d'un domaine.
Depuis l'adoption de la loi n° 99-1071 du 16 décembre
1999, portant habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnances à
l'adoption de la partie législative de certains codes, l'habitude a été
prise de promulguer ces nouveaux codes par la voie d'ordonnances, sur le
fondement de l'article 38 de la Constitution. Cette procédure a permis de
contourner l'obstacle que constituait l'encombrement de l'ordre du jour des
assemblées parlementaires.
Il était naturel que le code du travail soit soumis, à
son tour, à cet exercice de recodification. En vigueur depuis 1973, il a été
rendu, au fil des ans, sans cesse plus complexe et touffu par l'accumulation
de mesures législatives et réglementaires successives. Pour ces raisons,
Gérard Larcher, alors ministre en charge du travail, a pris l'initiative, en
2004, de lancer le processus de recodification.
La partie législative du nouveau code du travail est
annexée à l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007, publiée au Journal
officiel le 13 mars dernier. Ce projet de loi a pour objet de procéder à la
ratification de cette ordonnance, ce qui aura pour effet de lui conférer une
valeur législative, les ordonnances non ratifiées ayant une simple valeur
réglementaire.
Votre commission se félicite que le Gouvernement ait
choisi d'inscrire à l'ordre du jour des assemblées l'examen de ce projet de
loi de ratification. Rappelons en effet que l'article 38 de la Constitution
impose seulement le dépôt d'un projet de loi de ratification, à peine de
caducité de l'ordonnance, mais non son adoption.
Elle se réjouit également qu'un projet de loi autonome
ait été élaboré - alors que de nombreuses ratifications sont effectuées à
l'occasion de l'examen de projets de loi qui poursuivent d'autres
objectifs - dans la mesure où cela permettra au débat parlementaire de se
dérouler dans de meilleures conditions.
Consciente des limites et des critiques que suscite
immanquablement tout exercice de recodification « à droit constant », votre
commission porte néanmoins un jugement favorable sur le projet de nouveau
code du travail qui lui est soumis. Elle veut croire que ses utilisateurs,
après une inévitable phase d'adaptation, sauront également en apprécier les
bénéfices.
I. UN IMPORTANT TRAVAIL DE RECODIFICATION
Les travaux de recodification ont été officiellement
lancés le 15 février 2005 par le ministre alors en charge du secteur du
travail, Gérard Larcher. Plus de deux ans ont été nécessaires pour parvenir
à la publication de l'ordonnance relative au nouveau code du travail. Ce
délai s'explique, notamment, par l'effort accompli par le ministère pour
associer les partenaires sociaux à toutes les étapes du processus de
rédaction du nouveau code.
A. POURQUOI RECODIFIER ?
Le code du travail, créé en 1910, a déjà fait l'objet
d'une première recodification en 1973. Trente ans plus tard, une refonte de
ce code est apparue nécessaire. En effet, comme l'indique le rapport au
Président de la République qui accompagne l'ordonnance, le code a
« progressivement perdu en cohérence et en clarté » du fait des
nombreuses interventions du législateur dans les domaines du travail et de
l'emploi.
Dans son rapport public de 2006, le Conseil d'Etat
souligne que « le système juridique français n'a pas échappé à la
logique de la sédimentation consistant à prendre successivement des textes
sur le même sujet sans réévaluation d'ensemble du dispositif et sans
abrogation en conséquence de tout ce qui est devenu superfétatoire,
redondant ou encore obsolète ». Ce phénomène de « sédimentation » vaut
tout particulièrement pour le droit du travail qui fait l'objet de révisions
particulièrement fréquentes, comme l'illustrent, par exemple, les
modifications répétées des règles relatives à la durée du travail ou au
régime des contrats aidés depuis dix ans.
Rendu de plus en plus complexe et foisonnant, le code du
travail risquait, à terme, de ne plus satisfaire aux objectifs
constitutionnels d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, consacrés
par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre
1999. Ce risque était d'autant plus important que le code du travail, outil
juridique utilisé au quotidien, doit être compréhensible par des
non-juristes (employeurs, salariés, élus du personnel, délégués
syndicaux...) pour que les garanties qu'il comporte soient effectives.
Par ailleurs, certains textes importants, comme la loi
n° 78-49 du 18 janvier 1978 sur la mensualisation, n'ont jamais été intégrés
dans le code du travail, alors qu'ils pouvaient naturellement y trouver leur
place.
Ces considérations ont incité le Gouvernement à procéder
à une refonte d'ensemble du code du travail, afin de le rendre plus simple
et plus lisible.
B. LE PROCESSUS DE RECODIFICATION
1. Les principes directeurs de la recodification
Le travail de recodification a été accompli dans le cadre
défini par les deux lois d'habilitation du 9 décembre 2004 et du 30 décembre
2006.
Par l'article 84 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre
2004 de simplification du droit, le Gouvernement a été autorisé à adapter,
par voie d'ordonnance, la partie législative du code du travail, afin d'y
inclure les dispositions de nature législative qui n'avaient pas été
codifiées et de remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de
codification. Le Gouvernement disposait d'un délai de dix-huit mois, à
compter de la date de publication de la loi, pour publier l'ordonnance.
Ce délai s'étant révélé insuffisant, l'habilitation a été
renouvelée par l'article 57 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour
le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant
diverses dispositions d'ordre économique et social. Les termes de cette
seconde habilitation sont plus précis que ceux figurant dans la loi de 2004.
Elle indique d'abord que le Gouvernement est autorisé à
procéder par ordonnance à l'adaptation des dispositions législatives du code
du travail à droit constant, afin d'y inclure les dispositions de nature
législative qui n'ont pas été codifiées, d'améliorer le plan du code et de
remédier, le cas échéant, aux erreurs ou insuffisances de codification.
Il est ensuite précisé que les dispositions codifiées
sont celles en vigueur au moment de la publication de l'ordonnance, sous la
seule réserve de modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer
le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des
textes ainsi rassemblés, harmoniser l'état du droit, remédier aux
éventuelles erreurs et abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues
sans objet.
Le Gouvernement a également été autorisé à étendre, le
cas échéant, l'application des dispositions codifiées à Mayotte, à
Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française,
aux Terres australes et antarctiques françaises et aux îles
Wallis-et-Futuna, avec les adaptations nécessaires.
La publication de l'ordonnance devait intervenir dans un
délai de neuf mois suivant la publication de la loi et le projet de loi de
ratification être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à
compter de la publication de l'ordonnance.
Les rédacteurs du nouveau code du travail se sont
également conformés aux dispositions de la circulaire du Premier ministre du
30 mai 1996, relative à la codification des textes législatifs et
réglementaires. Elle affirme le principe d'une codification à droit
constant, qui permet d'éviter que le travail de recodification se
perde dans les débats qui accompagnent toute réforme de fond. Ce principe
n'interdit pas cependant des adaptations, pour veiller par exemple au
respect des engagements internationaux de la France, et notamment du droit
communautaire, ou au respect du partage entre domaines de la loi et du
règlement, défini à l'article 34 de la Constitution.
2. Les acteurs de la recodification
Pilotés par la direction générale du travail (DGT), les
travaux de recodification ont associé de multiples intervenants.
Une mission, rattachée au directeur général du travail,
Jean-Denis Combrexelle, et composée de six fonctionnaires du ministère, a
été chargée d'effectuer le travail de codification proprement dit
(restructuration du plan, réécriture des dispositions législatives), avec le
concours des services ministériels concernés.
Cette première équipe a oeuvré sous le contrôle permanent
des deux rapporteurs auprès de la commission supérieure de codification
(CSC), tous deux issus du Conseil d'Etat, qui ont veillé en particulier au
respect des principes généraux de recodification.
Un comité d'experts, composé de cinq personnalités aux
parcours professionnels diversifiés1(*), a par
ailleurs été institué ; destinataire de l'ensemble des travaux, il s'est
plus particulièrement prononcé sur les questions juridiques complexes
soumises à son examen.
Les travaux de codification ont ensuite été présentés à
une commission de partenaires sociaux, dont la composition est identique à
celle de la commission nationale de la négociation collective2(*).
La commission s'est réunie à quatorze reprises.
La CSC, placée auprès du Premier ministre, a enfin
examiné et validé l'ensemble des travaux. Elle a pu formuler ses remarques
et demander les modifications qu'elle jugeait utiles.
L'ordonnance portant le nouveau code du travail a été
examinée par le Conseil d'Etat avant son adoption en Conseil des ministres.
Outre une analyse critique de la qualité juridique du texte, le Conseil
d'Etat a veillé au respect de la loi d'habilitation.
Dans son rapport d'activité pour 2005, la CSC a jugé « exemplaire »
le processus de recodification et a recommandé de maintenir la même
organisation pour la rédaction de la partie réglementaire du code. Les
représentants des organisations syndicales auditionnés par votre rapporteur
ont cependant souvent regretté la brièveté des délais qui leur ont été
impartis pour examiner les différentes parties du projet de code et ont
parfois déploré que leurs remarques les plus importantes n'aient pas été
retenues.
Il appartient désormais au Parlement de parachever le
processus en approuvant le projet de loi de ratification de l'ordonnance. La
partie réglementaire du nouveau code est en cours de finalisation et devrait
être publiée d'ici quelques mois.
II. LE NOUVEAU CODE DU TRAVAIL
Le plan du code du travail a été remanié et sa rédaction
a fait l'objet de substantielles modifications.
A. UN NOUVEAU PLAN
Le plan du nouveau code se veut « détaillé et
didactique », pour reprendre les termes de Jean-Denis Combrexelle et
Hervé Lanouzière3(*), qui soulignent également
que « le plan du nouveau code n'avait pas vocation à faire preuve
d'originalité » et que « le parti pris de la mission de
recodification, de systématiquement privilégier le point de vue de
l'utilisateur potentiel, a conduit à des solutions résolument pratiques »4(*).
Le nouveau code comprend huit parties, contre neuf livres
dans le code actuel, divisées en livres, titres, chapitres, sections et
sous-sections. Il comprend un nombre de subdivisions beaucoup plus élevé que
le code actuel (1 890 contre 271).
Les rédacteurs du code se sont efforcés de rapprocher des
dispositions aujourd'hui dispersées en différents points du code, alors
qu'elles entretiennent des liens très forts, par exemple les dispositions
relatives aux différentes catégories de salariés protégés ou celles
relatives à l'apprentissage et à la formation professionnelle.
Ils ont également veillé à ce que les articles prévoyant
des sanctions pénales soient rapprochés des dispositions de fond auxquelles
ils se rapportent.
Enfin, alors qu'il existe aujourd'hui un livre consacré
aux dispositions applicables outre-mer, le choix a été fait, dans le nouveau
code, de faire figurer une division consacrée à l'outre-mer à la fin de
chacune des huit parties.
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Le plan du nouveau code du travail
Le nouveau code est organisé comme suit :
· La première partie porte
sur les relations individuelles de travail.
Elle comprend les règles relatives aux différents contrats de
travail, depuis la formation du contrat jusqu'à sa rupture ;
elle inclut donc les règles relatives au licenciement pour motif
personnel et au licenciement pour motif économique. Elle
comprend également les dispositions relatives au règlement
intérieur et au droit disciplinaire, ainsi que les dispositions
relatives à la résolution des litiges et au conseil de
prud'hommes.
· La deuxième partie porte
sur les relations collectives de travail. Elle
accueille d'abord les dispositions relatives aux syndicats, puis
celles touchant à la négociation collective et aux conventions
et accords collectifs et celles traitant des institutions
représentatives du personnel. Un livre regroupe les articles
relatifs aux salariés protégés (élus du personnel, délégués
syndicaux...). Cette partie se termine par les dispositions
relatives aux conflits collectifs.
· La troisième partie
regroupe les articles portant sur la durée du travail,
le salaire, l'intéressement, la participation et l'épargne
salariale. Durée du travail, repos et congés figurent
dans le livre premier. Les dispositions particulières
applicables aux départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin ont été codifiées. Puis apparaissent les dispositions
relatives au salaire et aux avantages divers, dont celles issues
de la loi de 1978 sur la mensualisation, qui n'étaient jusqu'ici
pas codifiées. Les articles traitant de l'intéressement, de la
participation et de l'épargne salariale forment un troisième
livre.
· La quatrième partie porte
sur la santé et la sécurité au travail. Les
dispositions s'y rapportant figurent actuellement dans le titre
du code du travail consacré aux conditions de travail, aux côtés
des articles relatifs à la durée du travail, au repos et au
congé. Le choix de faire figurer ces dispositions dans une
partie autonome atteste de l'importance accordée à ces questions
ces dernières années. Elle regroupe les dispositions relatives à
la prévention des risques professionnels, aux lieux de travail,
aux équipements de travail et aux moyens de protection, aux
risques d'exposition et au contrôle de la réglementation.
· La cinquième partie est
consacrée à l'emploi. Elle rassemble d'abord
les articles relatifs aux dispositifs en faveur de l'emploi,
puis ceux qui concernent des catégories particulières de
travailleurs (travailleurs handicapés et étrangers), ceux
consacrés au service public de l'emploi et au placement et enfin
ceux applicables aux demandeurs d'emploi.
· La sixième partie porte
sur la formation professionnelle tout au long de la vie.
Elle réunit les dispositions relatives à l'apprentissage, qui
figurent en tête du livre premier de l'actuel code du travail,
et celles consacrées à la formation professionnelle tout au long
de la vie, qui composent l'actuel livre IX. Elle contient
également les articles relatifs à la validation des acquis de
l'expérience.
· La septième partie
regroupe les dispositions applicables à certaines
professions et activités (qui n'ont pu trouver leur
place dans un code spécialisé). Sont concernés les journalistes
professionnels, les professions du spectacle, de la publicité et
de la mode ; les concierges et employés d'immeubles à usage
d'habitation, les employés de maison et les activités de service
à la personne ; des professions à caractère commercial se
caractérisant par un certain degré d'autonomie (voyageurs,
représentants ou placiers, gérants de succursales et conjoints
salariés du chef d'entreprise) ; les travailleurs à domicile.
· La huitième partie est
consacrée au contrôle de l'application de la législation.
Elle contient les articles relatifs à l'inspection du travail et
à la lutte contre le travail illégal.
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B. UN NOUVEAU TEXTE
Les rédacteurs du nouveau code ne se sont pas contentés
de réorganiser les articles existants : un important travail de réécriture a
été accompli pour rendre le code plus lisible.
1. Les modifications de forme
Certaines modifications ont une portée surtout formelle.
a) Des articles plus courts
La mission de recodification a procédé à de nombreuses
scissions d'articles, afin qu'à chaque article corresponde une idée. Les
règles de forme ont été distinguées des règles de fond, les règles de
principe des exceptions. De ce fait, le nombre d'articles dans le code a
considérablement augmenté : alors qu'il est de 1 891 dans le code actuel, il
s'élève à 3 652 dans le nouveau code, soit un quasi-doublement. Le nombre de
caractères utilisés a en revanche diminué de 10 %, ce qui démontre qu'un
effort a été réalisé pour alléger la rédaction du texte.
La CSC recommande, lorsqu'un code comprend 2 000 articles
ou plus dans sa partie législative, de retenir une numérotation à quatre
chiffres, qui permet d'introduire davantage de subdivisions et d'aboutir à
un plan plus fin. La mission de recodification a suivi cette recommandation
et opté pour une numérotation à quatre chiffres.
b) Une terminologie harmonisée
Il n'est pas rare que soient utilisés dans le code du
travail des termes différents pour désigner une même réalité juridique :
« employeur » et « chef d'entreprise », « préavis »
et « délai-congé », « recrutement » et « embauchage »,
« congédiement » et « licenciement »... Ces variations
sont source de confusion pour le lecteur non averti.
Dans le nouveau code, le vocabulaire a été uniformisé, en
retenant à chaque fois les termes les plus aisément compréhensibles par
l'utilisateur : « préavis » a ainsi été préféré à
« délai-congé », « licenciement » à « congédiement »,
etc.
c) La généralisation de l'indicatif présent
Le code du travail contient diverses formulations
exprimant le caractère impératif des normes qu'il édicte : l'employeur « doit »,
« doit obligatoirement », « est tenu de »... Or, le guide
de légistique, élaboré conjointement par le Conseil d'Etat et le Secrétariat
général du Gouvernement, souligne que l'indicatif présent suffit, en droit,
à signifier le caractère impératif d'une disposition. Pour cette raison,
l'emploi de l'indicatif présent a été généralisé à l'ensemble du code.
2. Les modifications plus substantielles
a) Les opérations de déclassement
La recodification a fourni l'occasion de faire mieux
appliquer le partage entre les domaines de la loi et du règlement. En vertu
de l'article 34 de la Constitution, en effet, la loi a vocation à définir
seulement les « principes fondamentaux » du droit du travail,
tandis que les dispositions plus précises relèvent du domaine règlementaire.
Il n'est pourtant pas rare que des dispositions de nature réglementaire,
figurant dans un projet de loi ou insérées par voie d'amendement, soient
adoptées par le Parlement puis intégrées dans la partie législative du code.
Au total, environ cinq cents opérations de déclassement
de la partie législative vers la partie réglementaire ont été effectuées à
l'occasion des travaux de recodification. Elles concernent parfois la
totalité d'un article (61 reclassements), plus souvent un alinéa, une
phrase, un membre de phrase ou un mot.
Ces reclassements ont notamment eu pour effet de renvoyer
dans la partie réglementaire les dispositions portant sur :
- la désignation de l'autorité administrative
compétente : désormais, la partie législative fait simplement référence à
« l'autorité administrative », qui est identifiée dans la partie
réglementaire (par exemple le préfet) ; par exception, les mentions de
l'inspecteur du travail et du directeur départemental du travail, de
l'emploi et de la formation professionnelle ont été maintenues dans la
partie législative lorsqu'ils agissent dans le cadre de leurs pouvoirs
propres d'inspection du travail ;
- la désignation de la juridiction compétente : la partie
législative fait référence au « juge judiciaire » et la partie
réglementaire précise la juridiction concernée (le tribunal d'instance par
exemple) ; la désignation du tribunal a parfois été maintenue en partie
législative lorsque son déclassement risquait de rendre peu compréhensible
l'article dans lequel elle s'insère ; par ailleurs, la référence au conseil
de prud'hommes, juridiction spécifique au droit du travail, a été maintenue
en partie législative ;
- les règles de procédure : les formalités de dépôt, les
délais, les modalités d'information et de communication sont renvoyées en
partie règlementaire, sauf lorsqu'elles constituent une garantie essentielle
des droits du salarié ou de l'employeur ;
- les mentions chiffrées : les montants, niveaux et
pourcentages régulièrement révisés sont déclassés ; en revanche, sont
maintenues en partie législative les dispositions qui constituent des
garanties pour les salariés ou s'inscrivent de façon pérenne dans le code
(la fixation de la durée du travail à trente-cinq heures par semaine par
exemple).
b) La définition de notions juridiques et du champ d'application des
articles
Pour clarifier la lecture du code, des articles
définissent désormais certaines notions. Tel est notamment le cas du travail
temporaire, défini à l'article L. 1251-15(*)
du nouveau code, ou de la notion de « jeune travailleur » pour la
législation relative au travail de nuit (article L. 3161-1).
Toujours dans un souci de clarification, des articles
définissant le champ d'application du code ont été placés en tête de chaque
livre. Le nouveau code du travail s'ouvre ainsi sur un article L. 1111-1,
qui indique que « les dispositions du présent livre sont applicables aux
employeurs de droit privé ainsi qu'à leurs salariés ». Cette
formulation est incontestablement plus lisible que celle figurant à l'actuel
article L. 120-1, qui prévoit que « les dispositions des chapitres
premier, II (sections I, II, III, IV, IV-I, V, V-I, V-II), III, IV, V, VI du
présent titre sont applicables notamment aux salariés des offices publics et
ministériels, des professions libérales, des sociétés civiles, des syndicats
professionnels, des associations de quelque nature que ce soit ».
c) Les dispositions ajoutées ou supprimées
La recodification a fourni l'occasion de redéfinir le
périmètre du code du travail : dans toute la mesure du possible, les
dispositions propres à certains secteurs d'activité ou à certaines
professions ont été transférées vers les codes spécialisés, à savoir le code
de l'action sociale et des familles, pour les assistants maternels et
familiaux, le code minier, le code rural, le code de l'éducation ou le code
du sport. De surcroît, certaines dispositions relevant du régime des
cotisations sociales ont été intégrées dans le code de la sécurité sociale.
Des dispositions qui n'avaient jamais été intégrées au
code du travail ont été codifiées : loi du 19 janvier 1978 relative à la
mensualisation, ordonnance du 13 octobre 1945 relative aux spectacles,
ordonnance du 27 septembre 1967 relative aux titres restaurants, loi du
4 août 1982 relative aux chèques-transports, dispositions de l'ordonnance du
2 août 2005 relatives au contrat « nouvelles embauches », etc. Les
dispositions du droit local relatives aux départements de la Moselle, du
Bas-Rhin et du Haut-Rhin ont également été codifiées, dès lors qu'existent
déjà dans le code du travail des dispositions de même nature (en matière de
jours fériés, par exemple) applicables dans les autres départements
métropolitains.
A contrario, des articles figurant dans l'actuel
code du travail ont été supprimés, soit parce que l'on a estimé qu'ils
étaient tombés en désuétude (suppression de la référence à l'attitude
patriotique pendant l'occupation pour déterminer la représentativité
syndicale, suppression de l'article L. 121-2 qui prévoit que le contrat de
travail est exempt de timbre et d'enregistrement...), soit parce qu'ils
étaient incompatibles avec des dispositions de valeur supra-législative,
issues notamment du droit communautaire (abrogation des dispositions
interdisant le travail de nuit des femmes, en dehors des cas visant à
protéger les femmes enceintes et allaitantes). Des dispositions transitoires
devenues sans objet ont également été retirées et de multiples erreurs de
référence ou de renvoi corrigées.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Respectueuse de l'habilitation votée par le Parlement,
l'ordonnance soumise à ratification devrait, sous réserve de certaines
corrections, rendre le code du travail plus accessible à ses utilisateurs.
A. LE CONTRÔLE DU RESPECT DE L'HABILITATION PARLEMENTAIRE
Votre commission considère que les termes de la loi
d'habilitation ont été respectés et que les auteurs du nouveau code ont fait
une application prudente de l'habilitation qui leur a été donnée.
1. Le respect des délais
L'article d'habilitation figurant dans la loi
n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 prévoyait que l'ordonnance devait être
prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi, soit au
plus tard à la fin du mois de septembre 2007, et qu'un projet de loi de
ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de trois
mois à compter de la publication de l'ordonnance.
Ces deux délais ont été respectés :
- l'ordonnance a été publiée le 13 mars 2007, soit bien
avant l'expiration du délai autorisé ;
- le projet de loi de ratification a été déposé sur le
bureau du Sénat le 18 avril 2007.
2. Le respect du fond de l'habilitation
La question centrale est celle du respect de l'obligation
de procéder à une recodification à droit constant. Aux critiques générales
qui sont parfois avancées s'ajoutent les contestations touchant à la
codification de certaines dispositions du droit d'Alsace-Moselle.
a) Appréciation générale
Une partie de la doctrine6(*),
et une organisation syndicale au moins - la CGT - ont exprimé des réserves
concernant le respect du principe de recodification à droit constant. La CGT
a même déposé un recours devant le Conseil d'Etat, en mai 2007, pour obtenir
l'annulation de l'ensemble de l'ordonnance, au motif que le déclassement
d'articles législatifs en partie réglementaire, la suppression de
dispositions, la réécriture et le nouvel ordonnancement des articles
changeraient le sens du texte et pourraient conduire à des interprétations
différentes, dans un domaine où le rôle de la jurisprudence est
particulièrement important.
Leurs critiques reposent principalement sur l'idée que la
réorganisation et l'éclatement des articles, leur reformulation, l'ajout
d'intitulés, l'insertion de nouvelles dispositions... modifieraient
inéluctablement l'interprétation qui en est donnée par les tribunaux. On
peut cependant faire valoir que la loi d'habilitation a clairement indiqué
que la recodification devait s'effectuer à droit constant, « imposant
ainsi un puissant principe d'interprétation »7(*)
aux magistrats. Il est donc peu probable que des tribunaux prennent appui
sur l'oeuvre de recodification pour justifier des évolutions
jurisprudentielles. La recodification n'aura pas non plus pour effet de
faire disparaître de la mémoire des magistrats le souvenir des
jurisprudences anciennes.
Il convient par ailleurs de ne pas avoir une lecture trop
restrictive des termes de la loi d'habilitation, qui a expressément autorisé
le Gouvernement à modifier le droit en vigueur « pour assurer le respect
de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi
rassemblés, harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et
abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues sans objet ».
Sous réserve de la rectification par voie d'amendements
d'oublis ou d'erreurs, inévitables pour tout travail de cette ampleur, votre
commission estime donc que le principe d'une recodification à droit constant
a bien été respecté.
b) Le problème particulier posé par la codification du droit
d'Alsace-Moselle
L'institut du droit local d'Alsace-Moselle et l'ensemble
des syndicats de ces départements ont déposé un recours devant le Conseil
d'Etat le 10 mai 2007 au motif que le nouveau code remettrait en cause
certaines dispositions propres à ces territoires, concernant notamment
l'interdiction du travail dominical, le maintien du salaire en cas
d'absence, la durée du préavis en cas de rupture du contrat et la clause de
non-concurrence.
Des spécialistes du droit local examinent actuellement
les griefs adressés au nouveau code, en concertation avec les parlementaires
des départements concernés. Attentive au respect des particularismes de la
législation alsacienne et mosellane, votre commission souhaite que les
éventuelles erreurs de codification soient corrigées par voie d'amendement
lors du débat en séance publique.
B. UNE RECODIFICATION UTILE
Au-delà du respect de la loi d'habilitation, il convient
de s'interroger sur l'intérêt même de l'exercice de recodification auquel
s'est livré le ministère du travail.
1. Un temps d'adaptation sera nécessaire
Les apports du nouveau code ne seront perceptibles qu'à
l'issue d'une phase d'adaptation des usagers du droit du travail, qui vont
devoir s'approprier ce nouvel outil.
Il ne faut en effet pas sous-estimer le bouleversement
que va entraîner, pour les acteurs et les utilisateurs habituels du code du
travail, l'entrée en vigueur du nouveau texte. Plusieurs mois, voire
plusieurs années, seront nécessaires avant qu'ils ne retrouvent leurs
repères et s'habituent à ce nouvel instrument.
La recodification présente également l'inconvénient de
rendre plus difficilement lisibles les ouvrages, articles juridiques,
recueils de jurisprudence publiés jusqu'à présent. L'utilisation de tables
de concordance, que le ministère devrait veiller à diffuser largement, sera
indispensable et compliquera à l'évidence la tâche du lecteur.
Le ministère et ses directions départementales doivent
donc accompagner l'entrée en vigueur du nouveau code d'une importante
campagne d'information et d'explication à destination de ses usagers.
2. De notables améliorations
Votre commission considère que le nouveau code répond à
l'objectif qui lui a été assigné, à savoir rendre la règle de droit plus
accessible pour ses utilisateurs.
Tout d'abord, l'élaboration d'un plan plus détaillé
devrait faciliter la recherche de la règle de doit applicable.
Le plan retenu n'est certes pas exempt de critiques et
d'autres schémas auraient sans doute été concevables. Le professeur Bernard
Teyssié s'étonne par exemple que le code n'ait pas été entièrement organisé
autour de la distinction entre relations individuelles et collectives de
travail, dans la mesure où toute relation de travail s'inscrit dans l'ordre
de l'individuel ou du collectif, à titre exclusif ou à titre principal8(*).
Les organisations syndicales se sont pour leur part émues
que les dispositions relatives au licenciement pour motif économique
figurent désormais dans la partie consacrée aux relations individuelles de
travail et non plus dans celle relative à l'emploi. Le choix qui a été opéré
sur ce point présente cependant l'avantage de rassembler les règles
relatives au droit du licenciement dans une même partie consacrée à la
rupture du contrat de travail.
La nouvelle rédaction du code contribue également à le
rendre plus lisible. L'introduction d'articles de définition d'une notion
juridique ou du champ d'application d'un livre constitue, à cet égard, une
innovation particulièrement bienvenue. L'harmonisation du vocabulaire
juridique paraît également très positive.
Les syndicats ont déploré le choix de généraliser l'usage
de l'indicatif présent. Ils considèrent que les formules impératives (« l'employeur
doit »...) sont plus aisément compréhensibles pour un usager du code du
travail dépourvu de formation juridique. Cependant, si un travail de
pédagogie est certainement indispensable pour lever tout malentendu sur ce
point, votre commission souligne que la rédaction actuelle du code présente
le sérieux inconvénient de laisser penser, du fait de la variété des
formulations utilisées, qu'il existerait une « gradation » des obligations,
ce qui ne correspond pas à la réalité. La nouvelle rédaction permet de lever
toute ambiguïté.
Au total, même si le nouveau code n'apporte pas de
simplification spectaculaire du droit du travail, qui supposerait des
modifications du fond du droit, votre commission porte une appréciation
globalement positive sur le travail effectué par ses rédacteurs. Il reste à
espérer que les réformes annoncées du marché du travail, qui donnent lieu,
en ce moment même, à une intense négociation entre les partenaires sociaux,
ne remettront pas en cause les progrès réalisés pour concevoir un code plus
lisible et cohérent.
*
* *
Votre commission vous propose d'adopter ce projet
de loi de ratification, sous réserve des amendements qu'elle vous présente.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Ratification de l'ordonnance
Objet : Cet article a pour objet de ratifier
l'ordonnance relative à la partie législative du code du travail.
I - Le dispositif proposé
Cet article propose de ratifier l'ordonnance n° 2007-329
du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative), sous
réserve des modifications prévues aux articles 2 à 5 du projet de loi,
présentés ci-après. La ratification confèrera à l'ordonnance une valeur
législative.
L'ordonnance compte quinze articles ainsi que deux
annexes.
· Son article premier indique que les dispositions de
l'annexe I constituent la partie législative du nouveau code du travail.
· L'article 2 prévoit que la modification des dispositions figurant
dans d'autres codes ou dans d'autres textes législatifs et reproduites à
l'identique dans le code du travail entraînera automatiquement la
modification des articles correspondant du code du travail.
Pour faciliter l'accès à la règle de droit, il arrive en
effet que des dispositions qui figurent déjà dans d'autres codes ou dans des
lois non codifiées soient reproduites dans le code du travail, qui fait
alors office de « code suiveur ».
· De nombreuses dispositions législatives font référence à des articles dont
l'ordonnance prévoit l'abrogation, afin de permettre l'entrée en vigueur du
nouveau code du travail. L'article 3 indique que ces
références sont remplacées par les références aux dispositions
correspondantes du nouveau code du travail.
· L'article 4 précise les conditions d'application de
certaines dispositions du code du travail. Il a été décidé de ne pas
codifier ces précisions, en raison notamment de leur caractère transitoire.
Les paragraphes I à VI indiquent ainsi la date d'entrée
en vigueur de diverses dispositions du code du travail. Ces dates figurent
dans la version actuelle du code du travail, mais n'ont pas été maintenues
dans la rédaction du nouveau code afin de ne pas l'alourdir. Le paragraphe
VII précise dans quelles conditions le comité de concertation et de
coordination de l'apprentissage du bâtiment et des travaux publics, visé à
l'article L. 6331-43 du nouveau code du travail, succédera à l'actuel comité
institué par arrêté en 1949. Le paragraphe VIII précise jusqu'à quelle date
peut être valablement conclu un accord de branche portant sur la création
d'une contribution complémentaire due par les employeurs de moins de dix
salariés au titre des contrats et périodes de professionnalisation et du
droit individuel à la formation.
· L'article 5 insère dans le code de l'action sociale et
des familles les dispositions, qui figurent aujourd'hui dans le code du
travail, relatives à certaines professions : assistants maternels et
familiaux employés par les personnes de droit privé, éducateurs et aides
familiaux, personnels pédagogiques occasionnels des accueils collectifs de
mineurs (chapitres III et IV du titre VII du livre VII de l'actuel code du
travail).
Comme indiqué dans l'exposé général du présent rapport,
les rédacteurs du nouveau code ont en effet choisi de maintenir dans le code
du travail les dispositions d'application générale et de transférer vers
d'autres codes les dispositions propres à certaines professions ou à
certains secteurs d'activité.
· L'article 6 procède à une opération analogue : il insère
dans le code de l'éducation un nouvel article L. 421-24 relatif aux
commissions d'hygiène et de sécurité dans les lycées d'enseignement
technique et professionnel (qui reprend les dispositions de l'article
L. 231-2-2 du code du travail) et un nouvel article L. 731-18 relatif à la
conclusion de contrats de travail intermittent par les établissements
d'enseignement supérieur privé (actuel article L. 786 du code du travail).
· L'article 7 insère dans le code minier des dispositions
qui figurent aujourd'hui dans les chapitre I et II du titre premier du livre
VII du code du travail, relatives aux conditions de travail et à la santé et
la sécurité au travail des mineurs, ainsi qu'aux délégués mineurs, qui sont
des élus du personnel chargés d'inspecter les mines ou carrières pour y
contrôler les conditions de sécurité et d'hygiène.
· L'article 8 insère dans le code rural diverses
dispositions applicables aux salariés agricoles, aujourd'hui dispersées en
différents points du code du travail. Elles ont trait aux congés payés, à la
santé et à la sécurité au travail, au contrat vendanges, aux syndicats
professionnels, aux conflits collectifs et à la lutte contre le travail
illégal.
· L'article 9 insère des dispositions dans le code de la
sécurité sociale, relatives à l'exonération de cotisations sociales prévue
en cas d'embauche d'un salarié dans une zone de redynamisation urbaine ou de
revitalisation rurale (actuel article L. 322-13 du code du travail), au
chèque emploi-service universel (article L. 129-5 du code du travail), au
chèque-emploi associatif (article L. 128-1), au guichet unique pour le
spectacle vivant (article L. 620-9).
· L'article 10 insère deux dispositions dans le code du
sport : la première relative aux rémunérations perçues par les enfants de
moins de seize ans pour l'exercice d'une activité sportive (actuel article
L. 211-4 du code du travail), la seconde relative aux sanctions pénales
applicables en cas d'infraction à ces règles de rémunération (article
L. 261-1).
· L'article 11 modifie l'article L. 326 du code du travail
applicable à Mayotte, pour indiquer que l'Agence nationale pour l'emploi
(ANPE) assure le service public du placement à Mayotte dans les conditions
prévues par le code du travail applicable localement.
· L'article 12 abroge les dispositions législatives qui ont
vocation à être remplacées par celles du nouveau code, à savoir la partie
législative de l'actuel code du travail (paragraphe I) mais aussi de
nombreuses dispositions législatives, restées jusqu'ici non codifiées, qui
ont trouvé leur place dans le nouveau code du travail (paragraphe II).
Le paragraphe III propose d'abroger l'article R. 250-1 et
les deux premiers alinéas R. 250-2 du code du travail relatifs aux services
sociaux du travail, qui ont été reclassés dans la partie législative du
nouveau code (articles L. 4631-1 et L. 4631-2).
Le paragraphe IV, enfin, règle un problème juridique
touchant à la date de prise d'effet de ces mesures d'abrogation.
En effet, l'article 14 de l'ordonnance prévoit que ses
dispositions entrent en vigueur en même temps que la partie règlementaire du
nouveau code et, au plus tard, le 1er mars 2008. Dans l'hypothèse
où la partie règlementaire du nouveau code ne serait pas publiée à cette
date, la partie législative du nouveau code devra donc coexister quelques
temps avec la partie règlementaire de l'ancien code. Cette perspective
soulève cependant une réelle difficulté dans la mesure où de nombreuses
dispositions législatives de l'actuel code du travail ont été déclassées en
partie règlementaire : supprimées de la partie législative du nouveau code,
elles ne figureraient pas non plus dans la partie règlementaire en vigueur
et disparaîtraient donc, un temps, de l'ordre juridique, créant un vide
juridique tout à fait préjudiciable.
Pour l'éviter, il est proposé que l'abrogation de toutes
les mesures législatives ayant fait l'objet d'un déclassement, dont la liste
figure dans l'annexe II de l'ordonnance, prenne effet à compter de la date
d'entrée en vigueur de la partie règlementaire du nouveau code.
· L'article 13 maintient en vigueur certaines dispositions
de l'ancien code du travail, qui n'ont pas été insérées dans le nouveau
code.
La plupart de ces dispositions s'appliquent seulement à
certaines professions ou à certains secteurs d'activité. Elles n'ont pas été
intégrées dans le nouveau code dans la mesure où il ne rassemble, comme cela
a été indiqué, que les dispositions de portée générale et ont vocation à
être intégrées dans d'autres codes en préparation (codes des transports, de
la fonction publique...).
Ainsi, les articles du code du travail visés aux 1°, 2°,
3°, 13° et 22° de l'article s'appliquent aux marins. Les dispositions visées
aux 4° à 8° et 12° concernent les salariés des entreprises de transport.
Celles visées aux 10°, 11° et 21° sont applicables à l'Etat, aux
collectivités locales et à leurs établissements publics. Celles visées au
17° concernent les industries électriques et gazières.
D'autres articles n'ont pas été intégrés dans la partie
législative du nouveau code parce que leur portée est aujourd'hui réduite.
Il en est ainsi des deux articles du code du travail (mentionnés aux 9° et
14°) relatifs à la contribution « Delalande », qui va disparaître à compter
du 1er janvier 2008 en vertu de l'article 50 de la loi
n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation
et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre
économique et social. N'ont pas non plus été codifiés les trois articles du
code relatifs aux fonds salariaux (15°) : institués en 1983, ces fonds ne
peuvent plus être créés depuis une ordonnance du 21 octobre 1986. De même,
n'a pas été maintenu dans le nouveau code l'alinéa qui exclut du décompte
des effectifs de l'entreprise les salariés de moins de vingt-six ans. Issue
de l'ordonnance n° 2005-892 du 2 août 2005, cette disposition a d'abord été
suspendue par le Conseil d'Etat, qui a interrogé la Cour de justice des
communautés européennes (CJCE) sur sa comptabilité avec le droit
communautaire. Le 18 janvier 2007, la CJCE a jugé que le droit communautaire
s'opposait à ce qu'une certaine catégorie de travailleurs soit exclue,
fût-ce temporairement, du décompte des effectifs. Tirant les conséquences de
cette décision, le Conseil d'Etat a annulé l'ordonnance par un arrêt en date
du 6 juillet 2007.
· L'article 14 prévoit que les dispositions de l'ordonnance
entrent en vigueur en même temps que la partie règlementaire du nouveau code
et, au plus tard, le 1er mars 2008.
· L'article 15 est l'article d'exécution.
L'annexe I constitue la partie législative du nouveau
code du travail. L'annexe II présente, sous la forme d'un tableau, la liste
des dispositions législatives déclassées dans la partie règlementaire du
nouveau code.
II - La position de votre commission
Votre commission confirme le jugement globalement positif
que lui inspire le projet de nouveau code du travail. Elle considère que
l'ordonnance lui paraît conforme à l'habilitation votée par le législateur.
Pour ces raisons, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Article 2
(art. L. 433-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles)
Codification des dispositions relatives aux permanents des lieux de vie
Objet : Cet article vise à modifier
l'ordonnance afin d'insérer dans le code de l'action sociale et des familles
des dispositions relatives aux permanents des lieux de vie.
I - Le dispositif proposé
Cet article a pour objet de codifier des dispositions
votées par le Parlement voici seulement quelques mois et qui n'ont pu, pour
cette raison, être prises en compte au moment de la rédaction de
l'ordonnance.
La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection
de l'enfance a introduit dans l'actuel code du travail un nouvel article
L. 774-3, qui définit le régime applicable aux permanents des lieux de vie.
Ces professionnels accompagnent au quotidien les personnes accueillies dans
les lieux de vie et d'accueil. Ils sont soumis à des règles particulières en
matière de durée du travail.
Il est proposé d'insérer ces dispositions dans le code de
l'action sociale et des familles, où elles figureraient à la suite de celles
applicables aux éducateurs et aides familiaux et aux personnels pédagogiques
occasionnels des accueils collectifs de mineurs.
II - La position de votre commission
Cet article vise à actualiser le texte de l'ordonnance en
y intégrant des dispositions que votre commission avait approuvées très
récemment. Elle souhaite toutefois le compléter pour corriger plusieurs
erreurs matérielles relevées dans l'ordonnance.
Elle propose également d'amender l'article 14 de
l'ordonnance pour prévoir que celle-ci entre en vigueur le 1er mars
2008 et non au moment de l'entrée en vigueur de la partie règlementaire. De
cette façon, les utilisateurs du code du travail disposeront d'un peu plus
de temps pour s'approprier le nouveau code.
Votre commission vous propose d'adopter cet
article ainsi amendé.
Article 3
Corrections apportées à la partie législative du nouveau code du travail
Objet : Cet article propose de corriger des
erreurs de recodification et de compléter sur certains points la partie
législative du nouveau code.
I - Le dispositif proposé
Cet article modifie l'annexe I de l'ordonnance, qui
constitue la partie législative du nouveau code du travail.
Le 1° vise à corriger une petite erreur rédactionnelle en
substituant un singulier à un pluriel.
Les 2°, 3° et 4° ont pour objet de compléter les articles
L. 1225-17 et L. 1225-19 du nouveau code en y intégrant une disposition
adoptée à l'article 30 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la
protection de l'enfance, qui permet à la femme enceinte de réduire la durée
du congé de maternité qui commence avant la date présumée de l'accouchement
afin d'augmenter d'autant la durée du congé postérieur à la naissance.
Le 5° vise à réparer un oubli : le quatrième alinéa de
l'article L. 1225-48 du code du travail ne comporte pas le membre de phrase
qui précise que le congé parental ou la période d'activité à temps partiel
ne peut excéder un an à compter de l'arrivée au foyer « lorsque l'enfant
adopté ou confié en vue de son adoption est âgé de plus de trois ans mais
n'a pas encore atteint l'âge de la fin de l'obligation scolaire ».
Le 6° modifie l'article L. 1271-1 du nouveau code pour y
intégrer une disposition votée à l'article 61 de la loi n° 2007-290 du
5 mars 2007, instituant le droit au logement opposable et portant diverses
mesures en faveur de la cohésion sociale, qui permet d'utiliser le chèque
emploi-service universel pour rémunérer les personnes organisant un accueil
des enfants scolarisés en école maternelle ou élémentaire.
Les 7° et 8° apportent des corrections rédactionnelles.
Le 9° vise à réparer un oubli en insérant dans le nouveau
code du travail les dispositions relatives aux périodes de suspension du
contrat de travail des salariés en réserve dans la sécurité civile ou
participant à des opérations de secours, figurant aujourd'hui aux articles
L. 122-24-11 et L. 122-24-12 du code en vigueur, qui ont été omises par
erreur.
Des corrections rédactionnelles sont apportées au 10° et
au 11°.
Les 12° et 14° suppriment une section et une sous-section
qui ne contiennent pas de mesures législatives et apparaissent de ce fait
inutiles.
Le 13° précise la rédaction de l'article L. 5134-84
relatif au contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA).
Le 15° vise à insérer dans l'article L. 6331-51 du
nouveau code une disposition figurant à l'article 54 de la loi n° 2007-290
du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses
mesures en faveur de la cohésion sociale, relative à la date de versement de
la contribution due par les travailleurs indépendants et les membres des
professions libérales au financement de la formation professionnelle
continue.
Le 16° complète l'article L. 6332-12 par un point et le
17° apporte une modification rédactionnelle mineure.
Les 18° et 19° ont pour objet de remplacer, dans le texte
du nouveau code, les mots « du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle »
par les mots « de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ». En
optant pour l'ordre alphabétique, les auteurs du nouveau code ont porté
atteinte à un usage qui veut que ces départements soient cités dans cet
ordre.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve les corrections proposées par
cet article et souhaite à son tour qu'il soit procédé à vingt et une
améliorations complémentaires :
· en premier lieu, elle regrette que les dispositions relatives à
l'obligation de procéder à une concertation avec les partenaires sociaux
avant toute modification du code du travail, qui figurent aujourd'hui,
symboliquement, en tête du code du travail, aient été rejetées dans le
livre II de la deuxième partie, consacré à la négociation collective. Elle
propose donc de les faire figurer dans un chapitre préliminaire placé avant
la première partie du code ;
· elle souhaite ensuite améliorer la rédaction des 2°, 3° et 4° de
l'article, pour préciser le régime applicable lorsqu'une salariée, qui avait
précédemment choisi de reporter une partie de son congé maternité après
l'accouchement, se voit contrainte d'arrêter le travail plus tôt que prévu
pour des raisons médicales. Il convient également de compléter l'article
L. 1225-24 du code du travail pour y inclure une disposition qui a été
omise, selon laquelle la salariée avertit l'employeur du motif de son
absence et de la date à laquelle elle entend mettre fin à son congé de
maternité ;
· d'autres erreurs de codification méritent d'être corrigées : à
l'article L. 6313-1, les actions de lutte contre l'illettrisme et
l'apprentissage de la langue française ont ainsi disparu de la liste des
actions entrant dans le champ de la formation professionnelle continue ; le
deuxième alinéa de l'article L. 3141-11 doit être réécrit afin de préciser
son objet ; il convient de rectifier les articles L. 7124-1 et L. 7124-12
pour préciser que l'obligation de disposer d'une autorisation préfectorale
pour embaucher des enfants pour un tournage ou un spectacle s'applique aussi
aux enfants de moins de six ans ; certaines dispositions relatives aux
gérants salariés de succursales méritent enfin d'être remaniées afin d'en
clarifier la rédaction ;
· de manière plus ponctuelle, la terminologie employée dans certains
articles du code devrait être harmonisée avec celle utilisée dans le code
des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;
· concernant les critères de la représentativité syndicale, votre commission
souhaite réintroduire dans le code le critère de « l'attitude
patriotique pendant l'occupation ». Si nul ne conteste le caractère
désuet de cette formulation dépassée, est-il pour autant justifié que ce
critère ait été purement et simplement supprimé au moment où une
concertation est en cours avec les partenaires sociaux pour procéder à une
réforme de fond de la représentativité syndicale ? Il paraît plus légitime
de maintenir cette mention dans le code, pour mémoire, afin qu'elle soit
éventuellement actualisée ;
· votre commission vous propose enfin d'insérer dans le nouveau code des
dispositions issues de textes votés récemment et qui n'ont pas été prises en
compte au cours de la recodification :
- en matière de retraite, celles adoptées dans le cadre
de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité
sociale pour 2007, relatives à la mise à la retraite d'office et à
l'indemnité de mise à la retraite (article L. 122-14-13 du code en vigueur)
et à l'exercice d'activités de tutorat (article L. 992-9) ;
- en matière d'intéressement, une modification résultant
de l'article 14 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le
développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant
diverses dispositions d'ordre économique et social, relative au dépôt des
accords, qui n'a pas été correctement retranscrite dans le nouveau code ;
- à l'article L. 5424-16, la suppression de la référence
aux contrôleurs assermentés des caisses de congés payés, la prestation de
serment de ces agents ayant été supprimée par la loi n° 2004-1343 du
9 décembre 2004 de simplification du droit ;
- à l'article L. 6112-2, une disposition de la loi
n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir
d'achat, relative à l'accès à la formation professionnelle des femmes
souhaitant reprendre une activité professionnelle interrompue pour des
motifs familiaux ;
- à l'article L. 6325-21, pour indiquer que l'exonération
de cotisation à laquelle a droit l'employeur qui embauche un salarié en
contrat de professionnalisation est cumulable avec l'exonération des charges
sociales sur les heures supplémentaires résultant de l'article premier de la
même loi.
Votre commission vous propose d'adopter cet
article ainsi amendé.
Article 4
Correction d'une erreur à l'annexe II de l'ordonnance
Objet : Cet article vise à corriger une
erreur figurant dans l'annexe II de l'ordonnance.
I - Le dispositif proposé
L'annexe II est constituée d'un tableau qui recense les
dispositions législatives déclassées dans la partie règlementaire du nouveau
code du travail.
Une erreur s'étant glissée dans ce tableau, il est
proposé de la corriger en supprimant la ligne : « L. 443-3-1/ premier à
septième alinéas ».
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
Article 5
Application de l'ordonnance dans certains territoires ultramarins
Objet : Cet article précise les conditions
d'application de l'ordonnance à Mayotte, en Terres australes et antarctiques
françaises et aux îles Wallis-et-Futuna.
I - Le dispositif proposé
L'ordonnance supprime quelques dispositions applicables à
Mayotte, en Terres australes et antarctiques françaises et aux îles
Wallis-et-Futuna et les remplace par de nouvelles dispositions
particulières.
Il est proposé de compléter l'ordonnance par un
article 14-1 afin de préciser que l'ordonnance est applicable dans ces
collectivités dans la mesure seulement où elle abroge des dispositions qui
leur sont applicables. Seul un petit nombre de dispositions du code du
travail en vigueur en métropole ont vocation à régir ces territoires.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 19 septembre 2007,
sous la présidence de M. Nicolas About, président,
la commission a procédé à l'examen du rapport de
Mme Catherine Procaccia sur le projet de loi n° 293
(2006-2007) ratifiant l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au
code du travail.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur,
a d'abord indiqué que le projet de loi vise à ratifier une ordonnance du 12 mars
2007, qui a pour objet de promulguer la partie législative du nouveau code
du travail. Cette ratification permettra de parachever un processus engagé
voici près de trois ans : le Gouvernement a été habilité en 2004, puis en
2006, à procéder à une réécriture, à droit constant, du code du travail car
ce code, qui date de 1973 dans sa version actuelle, est devenu, au fil des
ans, de moins en moins lisible.
La recodification a été effectuée par une équipe de
six personnes, rattachée à la direction générale du travail, oeuvrant sous
le contrôle de la commission supérieure de codification. Un comité d'experts
a été associé aux travaux, de même qu'une commission des partenaires
sociaux, rassemblant représentants des organisations syndicales et
patronales.
Quelles sont les principales modifications que la
partie législative du nouveau code, publiée en annexe de l'ordonnance,
introduit par rapport au code en vigueur ?
D'abord, de nombreux articles du code ont été
scindés, afin qu'à chaque article corresponde une idée. En conséquence, les
articles du code seront plus courts, et donc plus lisibles, mais aussi plus
nombreux : on compte 3 652 articles dans la partie
législative du nouveau code, contre 1 891 dans le code en
vigueur. Leur numérotation passe de ce fait de trois à quatre chiffres.
Ensuite, la terminologie a été harmonisée :
aujourd'hui, il n'est pas rare que des termes différents soient utilisés
pour désigner une même réalité juridique, ce qui est source de confusion.
C'est pourquoi la rédaction du code a été uniformisée, en retenant à chaque
fois l'expression la plus compréhensible.
L'indicatif présent a par ailleurs été généralisé. En
effet, le code du travail utilise diverses formulations pour signifier le
caractère impératif des normes qu'il édicte, alors que l'emploi de
l'indicatif suffit, en droit, à exprimer une obligation.
A ce sujet, Mme Catherine Procaccia,
rapporteur, a évoqué les réserves exprimées par les syndicats : ils
craignent que, pour le lecteur non averti, l'emploi de l'indicatif soit plus
ambigu que les anciennes formules impératives. Pour sa part, elle considère
que le code du travail présente, dans sa forme actuelle, l'inconvénient de
laisser penser, à tort, qu'il existerait une gradation des niveaux
d'obligation. Il est donc souhaitable que le travail d'explication et
d'information qui accompagnera l'entrée en vigueur du nouveau code offre
l'occasion de lever les incertitudes qu'il pourrait susciter.
Elle a ensuite indiqué que de nouveaux articles ont
été introduits pour définir certaines notions juridiques, par exemple la
notion de travail temporaire, ou le champ d'application de telle ou telle
partie du code.
Le texte procède aussi au déclassement de
dispositions législatives vers la partie règlementaire du nouveau code. Bien
que l'article 34 de la Constitution prévoie que la loi se contente de
déterminer les « principes fondamentaux »
du droit du travail, il n'est pas rare, en pratique, que le Parlement adopte
des dispositions très détaillées de portée réglementaire. Les déclassements
permettent ainsi de mieux faire respecter le partage entre domaines de la
loi et du règlement.
Enfin, des dispositions ont été ajoutées dans le
code, tandis que d'autres ont été supprimées. Les ajouts résultent de la
codification de textes qui, comme la loi de 1978 sur la mensualisation par
exemple, n'avaient pas été intégrés, jusqu'à présent, dans le code du
travail. Les suppressions concernent des dispositions tombées en désuétude
ou contraires à des règles de droit communautaire ou de droit international
; elles résultent aussi du transfert vers d'autres codes de dispositions
propres à une profession ou à un secteur d'activité, le code du travail
n'ayant vocation à rassembler que les règles de portée générale.
Puis Mme Catherine Procaccia, rapporteur,
a présenté le plan du nouveau code, qui sera divisé en huit parties, et non
plus en neuf livres. L'augmentation du nombre de subdivisions permettra
d'articuler un plan plus fin et les articles ont été réordonnés, afin de
former des ensembles plus cohérents. Les dispositions relatives à
l'outre-mer, aujourd'hui regroupées dans un livre autonome, seront désormais
réparties dans chacune des huit parties du code, soit respectivement :
- relations individuelles de travail
(contrats de travail, droit du licenciement, règlement intérieur, droit
disciplinaire et conseils de prud'hommes) ;
- relations collectives de travail
(dispositions relatives aux syndicats, à la négociation collective, aux
accords collectifs, aux institutions représentatives du personnel et aux
conflits collectifs) ;
- durée du travail, salaire,
intéressement, participation et épargne salariale ;
- santé et sécurité au travail ;
- emploi ;
- formation professionnelle tout au
long de la vie ;
- dispositions applicables à
certaines professions et activités, notamment les journalistes, les
professions du spectacle, les employés de maison ou les travailleurs à
domicile ;
- contrôle de l'application de la
législation (inspection du travail et lutte contre le travail illégal).
Mme Catherine Procaccia, rapporteur,
a porté une appréciation globalement positive sur le nouveau code du
travail. L'obligation de procéder à une recodification à droit constant est
à son sens correctement respectée et les rédacteurs du nouveau code n'ont
pas dépassé les limites de l'habilitation qui leur a été donnée.
Il est vrai qu'une partie de la doctrine, et certains
syndicats, redoutent que la recodification ne favorise des évolutions
jurisprudentielles inattendues, dans la mesure où l'ordonnancement des
articles, leur rédaction, les intitulés des parties dans lesquelles ils
s'insèrent, ont été modifiés, mais ce risque est selon elle limité, dans la
mesure où le principe de recodification à droit constant devrait guider
l'interprétation du nouveau code par les tribunaux et les dissuader de
réviser leur jurisprudence à l'occasion de son entrée en vigueur.
Elle a considéré que le nouveau code est plus
lisible, mieux organisé, et donc d'un usage plus facile que l'ancien,
notamment pour les non-juristes, qu'il s'agisse de salariés, de chefs
d'entreprise, d'élus du personnel ou de syndicalistes. Certes, un temps
d'adaptation sera nécessaire aux utilisateurs habituels du code du travail
pour s'approprier ce nouvel outil, qui va leur faire perdre une partie de
leurs repères et qui leur imposera d'utiliser, pendant plusieurs années, des
tables de concordance.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur,
a ensuite présenté le projet de loi de ratification. L'article premier
propose de ratifier l'ordonnance relative à la partie législative du nouveau
code du travail, dont l'entrée en vigueur doit intervenir au moment où sera
publiée la partie réglementaire du code et ce, au plus tard le 1er mars
2008. Les articles 2 à 5 proposent de codifier des dispositions législatives
votées très peu de temps avant la publication de l'ordonnance et qui
n'avaient pu, de ce fait, être prises en compte. Ils corrigent des erreurs
rédactionnelles, réparent quelques oublis et précisent l'application de
l'ordonnance dans certains territoires ultramarins. Ceci étant, quelques
amendements seront présentés pour améliorer ou corriger certaines
dispositions du nouveau code.
En conclusion, ce projet de loi, sous des apparences
très techniques, aura en réalité un impact important sur la vie quotidienne
des nombreux utilisateurs du code du travail. Il appartiendra aussi au
législateur de maintenir, sur la durée, la cohérence et la simplicité du
nouveau code.
M. Guy Fischer a déclaré ne
pas partager le jugement du rapporteur sur le nouveau code du travail. Le
groupe CRC votera contre le texte, car cet exercice de réécriture participe
au démantèlement du code du travail, dont certains syndicats redoutent la
mort programmée. Il a soupçonné le rapporteur d'avoir recueilli les
amendements du Gouvernement, voire du Medef, vu la remarquable convergence
entre les positions de ladite organisation patronale et le programme de
réforme annoncé par le Président de la République en matière sociale.
La méthode retenue pour la recodification est
contestable, car le recours à une ordonnance prive le Parlement d'un
véritable débat et il n'y a pas eu de véritable négociation avec les
partenaires sociaux. Enfin, sur le fond, la recodification n'a pas été
effectuée à droit constant selon lui, en raison notamment des nombreuses
opérations de déclassement, et elle est porteuse de sérieuses atteintes aux
acquis sociaux.
M. Jean-Pierre Godefroy a
critiqué le recours à la technique des ordonnances et s'est interrogé sur
les raisons qui conduisent le Gouvernement à procéder si rapidement à la
ratification de l'ordonnance relative au nouveau code du travail.
Il a contesté le bien-fondé des déclassements, qui
ont pour effet de faire disparaître de la partie législative du code des
mesures dûment voulues par le Parlement pour préciser des textes de loi et
cadrer l'intervention réglementaire éventuelle. Soulignant l'importance de
la jurisprudence dans le domaine du droit du travail, il a affirmé que le
nouveau code risquait d'entraîner des bouleversements en la matière. Il a
enfin invité les sénateurs à la vigilance, dans la perspective des
nombreuses réformes annoncées par le Président de la République.
M. Nicolas About, président,
s'est étonné qu'un texte plus lisible puisse être considéré comme une menace
pour les salariés et a déclaré douter que la jurisprudence évolue au seul
motif de l'entrée en vigueur du nouveau code.
Rappelant que l'année 2007 marque le quarantième
anniversaire de la participation, Mme Isabelle Debré s'est
réjouie de ce que les dispositions y afférentes soient présentées de manière
plus claire dans le nouveau code.
M. Jean-Pierre Michel a
fait valoir la confiance que lui inspirent a priori les codificateurs, qui
sont des techniciens du droit, pour garantir le respect du principe de
recodification à droit constant, même s'il convient d'être prudent en la
matière. La procédure des déclassements ne lui semble pas choquante, car ils
sont conformes à la Constitution qui, dans sa rédaction actuelle, restreint
le champ d'intervention de la loi. Cependant, les dispositions déclassées
pourront, à l'avenir, être modifiées par décret, ce qui impose d'être
vigilant sur les changements qui pourront être apportés.
Il a souhaité que les amendements présentés par le
rapporteur soient des amendements de forme et non des modifications de fond,
ce qui serait contraire à l'esprit du travail accompli. Il a enfin demandé
que l'on interroge le Gouvernement sur ses intentions concernant les mesures
d'accompagnement de l'entrée en vigueur du nouveau code, pour faciliter son
appropriation par les directeurs des ressources humaines, les syndicalistes,
les juges prud'homaux, etc.
M. Nicolas About, président,
a souhaité que l'on s'en tienne au principe selon lequel, en droit,
l'indicatif suffit à exprimer une obligation. Ce principe est d'ailleurs
respecté dans l'ensemble des autres codes.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur,
a remercié Jean-Pierre Michel d'avoir rappelé l'importance du travail
technique qui a été réalisé et a confirmé que les amendements qu'elle
présente ne visent pas à modifier le droit en vigueur. Elle a souhaité que
l'entrée en vigueur du nouveau code donne lieu à une campagne d'information
et d'explication. Elle a rappelé que les partenaires sociaux ont participé à
une quinzaine de réunions au cours desquelles ils ont pu examiner les
différentes parties du code du travail.
Répondant à Guy Fischer, elle a souligné que la CGT
est la seule organisation syndicale à se plaindre de ne pas avoir été
suffisamment associée aux travaux et a estimé que le nouveau code serait
plus facile d'usage pour les non-spécialistes. Sur la question des
déclassements, elle a approuvé les propos de Jean-Pierre Michel, qui
confirment l'analyse qu'elle a elle-même développée.
Elle a indiqué à Jean-Pierre Godefroy que la
ratification donnera à l'ordonnance une valeur législative, ce qui est un
facteur de sécurité juridique. Elle a souhaité que l'ordonnance entre en
vigueur le 1er mars 2008, et non avant cette date comme le permet
le texte actuel, afin que les utilisateurs du code disposent d'un peu plus
de temps pour l'étudier. Elle a déclaré ne pas craindre d'évolutions
jurisprudentielles, dans la mesure où le code procède à une simple
réorganisation des dispositions législatives existantes.
Soulignant que le droit du travail est un droit
vivant, elle a précisé que les projets de loi touchant au code du travail
dans les prochains mois comporteront des dispositions modifiant l'ancien et
le nouveau code.
La commission a ensuite procédé à l'examen des
amendements présentés par le rapporteur.
Elle a adopté sans modification l'article premier
(ratification de l'ordonnance).
A l'article 2 (codification des dispositions
relatives aux permanents des lieux de vie), elle a adopté trois amendements
: les deux premiers visent à corriger des erreurs matérielles, le troisième
tend à prévoir que l'ordonnance entrera en vigueur le 1er mars
2008.
A l'article 3 (corrections apportées à la
partie législative du nouveau code du travail), elle a adopté vingt et un
amendements :
- le premier tend à faire figurer en tête du code du
travail les dispositions relatives à la concertation avec les partenaires
sociaux préalable à toute réforme du droit du travail ;
- les trois suivants visent à réécrire les 2°, 3° et
4° de l'article, afin de préciser les règles applicables lorsqu'une salariée
qui a décidé de reporter une partie de son congé de maternité après la date
présumée de l'accouchement se voit prescrire un arrêt de travail ;
- le cinquième complète le premier alinéa de
l'article L. 1225-24 du nouveau code pour y faire figurer une disposition
omise au cours de la recodification, selon laquelle la salariée doit avertir
l'employeur, en cas de congé de maternité, du motif de son absence et de la
date à laquelle elle entend y mettre fin ;
- les sixième, septième et huitième amendements
tendent à insérer dans le nouveau code des dispositions de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2007, relatives respectivement à la
mise à la retraite d'office, à l'indemnité de mise à la retraite et à
l'exercice d'activités de tutorat ;
- le neuvième vise à insérer une disposition, issue
de la loi du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et
de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre
économique et social, relative au dépôt des accords d'intéressement ;
- le dixième a pour objet de supprimer la référence,
figurant à l'article L. 5424-16, aux contrôleurs assermentés des caisses de
congés payés, la prestation de serment ayant disparu depuis l'entrée en
vigueur de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit ;
- les deux suivants tendent à insérer dans le nouveau
code des dispositions issues de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail,
de l'emploi et du pouvoir d'achat, relatives respectivement à l'accès à la
formation professionnelle des femmes souhaitant reprendre une activité
professionnelle interrompue pour des motifs familiaux et au cumul des
exonérations de cotisations sociales consenties au titre de l'embauche d'un
salarié en contrat de professionnalisation et au titre des heures
supplémentaires ;
- le treizième vise à insérer à l'article L. 6313-1
une disposition, omise au cours des travaux de recodification, relative à la
lutte contre l'illettrisme, qui fait partie des actions entrant dans le
champ de la formation professionnelle continue ;
- le quatorzième tend à corriger une erreur de
codification à l'article L. 3141-11, concernant la date du début de la
période de référence retenue pour le calcul des congés payés ;
- le quinzième vise à préciser, aux articles
L. 7124-1 et L. 7124-12 du nouveau code, qu'une autorisation préfectorale
est requise pour l'embauche d'un enfant de moins de six ans pour participer
à un tournage cinématographique ou à un spectacle ;
- les seizième et dix-septième amendements ont pour
objet d'harmoniser la terminologie utilisée dans le code du travail avec
celle employée dans le code des pensions militaires d'invalidité et des
victimes de la guerre ;
- le dix-huitième tend à rétablir, parmi les critères
de représentativité syndicale mentionnés à l'article L. 2121-1, l'attitude
patriotique pendant l'occupation ;
- les trois derniers amendements visent à améliorer
la rédaction de dispositions relatives aux gérants de succursales figurant
au titre II du livre III du septième livre.
La commission a adopté sans modification les
articles 4 (correction d'une erreur à l'annexe II de l'ordonnance) et
5 (application de l'ordonnance dans certains territoires ultramarins).
Enfin, elle a adopté le texte du projet de
loi ainsi modifié.
* 1 Le
comité d'experts était composé de : Jacques Barthélémy, avocat en droit
social ; Jean-Philippe Bouret, magistrat à la chambre sociale de la Cour de
cassation ; Christophe Radé, professeur à l'université de
Montesquieu-Bordeaux V ; Laurent Vilboeuf, directeur départemental du
travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de Charente ;
Philippe Waquet, conseiller honoraire à la Cour de cassation.
* 2 Composition
de la commission (membres titulaires et suppléants) : CFDT : Vanessa Cailly
et Michel Mersenne ; CFTC : Gabrielle Simon et Marie Hautefort ; CFE-CGC :
Alain Lecanu et Marie-Christine Albaret ; CGT : Philippe Masson et Isabelle
Depuydt ; CGT-FO : Véronique Lopez-Rivoire et Ghislaine Ferreira ; CGPME :
Jean-François Veysset et Georges Tissié ; FNSEA : Claude Cochonneau et
Muriel Caillat ; Medef : Chantal Foulon et Dominique Cazal ; UNAPL : Georges
Dercourt et Valérie Ramage ; UPA : Pierre Burban et Marjorie Lechelle.
* 3 Jean-Denis
Combrexelle, directeur général du travail et Hervé Lanouzière, en charge de
la mission de recodification au sein de la DGT, « Les enjeux de la
recodification du code du travail », Droit social n° 5, mai 2007, p. 518.
* 4 Op. cit.
* 5 « Le
recours au travail temporaire a pour objet la mise à disposition temporaire
d'un salarié par une entreprise de travail temporaire au bénéfice d'un
client utilisateur pour l'exécution d'une mission. »
* 6 Cf.
Hervé Moysan, « Le droit constant n'existe pas : l'exemple du nouveau code
du travail », La semaine juridique-édition sociale, n° 15, 11 avril 2007 ;
Bernard Teyssié, « Un nouveau code du travail : quel résultat ? », La
semaine juridique-édition sociale, n° 12, 20 mars 2007.
* 7 Cette
expression est empruntée à Christophe Radé, « Le nouveau code du travail et
la doctrine : l'art et la manière », Droit social, n° 5, mai 2007, p. 515.
* 8 Op.
cit.