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Décrets, arrêtés, circulaires
Textes généraux
Premier ministre
Circulaire du 26 août 2003 relative à
la maîtrise de l'inflation normative et à l'amélioration de la qualité
de la réglementation
NOR: PRMX0306838X
Paris, le 26 août 2003.
Le Premier ministre
à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat
A l'issue d'une première session parlementaire particulièrement dense,
il me semble nécessaire de rappeler à l'ensemble des membres du
Gouvernement les principes qui doivent guider notre action en matière de
production de normes.
La loi ne peut et ne doit pas être le seul outil de notre politique. Il
convient, avant toute proposition nouvelle, de vérifier qu'une plus
grande attention à l'application effective des textes en vigueur ne répond
pas aux besoins identifiés.
L'excès de réglementation a un coût. Il peut conduire à une dévaluation
de la règle de droit, qui fragilise l'autorité de l'Etat.
La Constitution du 4 octobre 1958 a clairement distingué les domaines législatif
et réglementaire pour recentrer le travail parlementaire sur l'essentiel
et donner au Gouvernement réactivité et souplesse d'action.
L'encombrement du calendrier parlementaire me conduit à vous demander de
revenir au strict respect de ses dispositions, en évitant d'insérer dans
les projets de loi que vous préparez des dispositions de nature réglementaire.
Une démarche ambitieuse a été engagée pour simplifier les formalités
et les procédures existantes. Le Parlement vient de voter la première
loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures de
simplification du droit. Cet exercice serait toutefois vain si, en amont,
des mesures n'étaient pas prises parallèlement pour mieux maîtriser la
production de règles nouvelles.
Aussi ai-je pris les décisions suivantes, dont je souhaite qu'elles
prennent effet rapidement.
1. Chaque ministère est invité à désigner un haut fonctionnaire
responsable de la qualité de la réglementation pour chacun des grands
domaines législatifs dont il a la charge.
a) Je souhaite que chaque ministère s'approprie les recommandations
figurant dans le rapport du groupe de travail interministériel que présidait
M. Dieudonné Mandelkern, qui recueillent mon adhésion : proportionnalité
entre l'objet poursuivi par la réglementation et l'importance des
contraintes imposées ; confiance dans le comportement des usagers, devant
conduire à alléger la production de justificatifs ; adaptabilité du
texte pour prendre en compte les exigences de l'équité ; stabilité
minimale dans le temps de la réglementation ; examen périodique
permettant d'identifier les dispositions devenues obsolètes ; souci de
clarté et d'accessibilité pour l'usager ; engagement de consultation des
usagers et/ou des services de mise en oeuvre avant l'adoption de nouvelles
règles ; développement d'indicateurs reflétant la qualité de la réglementation.
A cet effet, je vous demande de désigner un ou plusieurs hauts
fonctionnaires qui seront chargés, au sein de votre ministère, de
veiller à ce que ces recommandations soient prises en compte par vos
services et reçoivent une traduction concrète, pour chacun des grands
domaines législatifs dont vous avez la charge.
Travaillant en réseau avec le secrétariat général du Gouvernement, ces
fonctionnaires seront également responsables du bon déroulement du
travail de codification ainsi que de la maintenance des codes adoptés. En
lien avec la délégation aux usagers et aux simplifications
administratives, placée auprès du ministre chargé de la réforme de l'Etat,
ils animeront en outre l'action de simplification de la réglementation
pour ce qui concerne votre ministère.
b) Je vous demande de vous doter d'une charte de la qualité de la réglementation,
qui rassemblera l'ensemble des mesures prises au sein de votre département.
Le secrétariat général du Gouvernement, avec le concours du ministre
chargé de la réforme de l'Etat, aidera vos services à définir ces
chartes. Il veillera à leur mise en oeuvre dans les travaux interministériels.
Il s'attachera, en particulier, à définir un ensemble d'indicateurs
permettant de déterminer les impacts positifs et négatifs d'une réglementation
nouvelle, afin que le Gouvernement soit mieux à même d'apprécier son
opportunité.
2. La procédure de l'étude d'impact sera revue pour en améliorer
l'efficacité.
a) Les exemples internationaux montrent que la procédure de l'étude
d'impact constitue l'un des outils majeurs des politiques mises en oeuvre
pour améliorer la qualité de la réglementation. Or, force est de
constater que la procédure mise en place par la circulaire du 26 janvier
1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en
Conseil d'Etat n'a pas donné les résultats escomptés. En conférant un
caractère systématique à l'étude d'impact tout en laissant au seul
service en charge de la production du texte le soin de définir ses
modalités et d'assurer son pilotage, elle n'a pas permis d'éviter le
risque du formalisme.
C'est pourquoi j'ai décidé de suspendre, pendant une durée de dix-huit
mois à compter du 1er septembre prochain, la circulaire du 26 janvier
1998 et de lui substituer les prescriptions suivantes, qui feront l'objet
d'un bilan à la fin de leur première année d'application.
Pour chaque projet de texte, il conviendra désormais d'apprécier, compte
tenu de la nature et de la portée du dispositif envisagé, d'une part,
s'il convient de lancer une étude d'impact, d'autre part, sur quels
aspects doit porter cette étude et selon quelles modalités elle sera réalisée.
A cet effet, je vous demande, dès lors que vous envisagez de mettre en
chantier un projet de loi (ainsi qu'un projet de décret, si son
importance le justifie), de susciter une réunion de programmation à
Matignon. Cette réunion, placée sous la présidence du secrétaire général
du Gouvernement et d'un membre de mon cabinet, permettra :
- de vérifier l'opportunité politique et la nécessité juridique du
projet, d'étudier les alternatives possibles à la réglementation et de
faire en amont la part entre ce qui relève de la loi et du décret ;
- de mieux programmer l'activité normative du Gouvernement ;
- de décider s'il est nécessaire de procéder à une étude d'impact, la
forme que celle-ci doit prendre et les conditions dans lesquelles elle
doit être réalisée.
Je vous précise à cet égard que, pour l'étude des projets dont il
apparaîtra qu'ils doivent avoir un impact important du point de vue
juridique, administratif, économique, social ou budgétaire, il
conviendra de ne pas s'en tenir aux ressources internes du ministère,
mais de faire appel à un réseau de personnes ressources, choisies au
sein des corps d'inspection ainsi que parmi les différentes
administrations. Le secrétariat général du Gouvernement aura la charge
de constituer, d'enrichir et d'animer ce réseau. Il aidera les ministères
à mettre en place un dispositif comparable au sein de leur propre
administration.
b) A ma demande, le secrétaire général du Gouvernement précisera dans
les tout prochains jours comment il compte mettre en oeuvre les
orientations ainsi définies. Celles-ci ont été élaborées dans le
souci de se garder de tout formalisme abstrait. En contrepartie, il
convient qu'elles soient mises en oeuvre avec constance et détermination.
C'est pourquoi je donnerai instruction de ne pas soumettre à l'examen du
Conseil d'Etat ou à ma signature les textes qui auront été élaborés
en méconnaissance de ces orientations. Si des considérations d'urgence
justifient qu'il y soit dérogé, demande en devra être faite au
directeur de mon cabinet.
Jean-Pierre Raffarin
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